ПОСТАНОВА
Іменем України

16 березня 2020 року 
Київ
справа №823/1793/17
провадження №К/9901/48684/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом виконуючого обов`язки керівника Смілянської місцевої прокуратури до Балаклеївської сільської ради Смілянського району Черкаської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника прокурора Черкаської області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Рідзеля О.Р. від 6 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Степанюка А.Г., Кузьменка В.В., Шурка О.І., від 20 березня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог

1. Виконувач обов`язків керівника Смілянської місцевої прокуратури (далі - позивач) звернувся з позовом до Балаклеївської сільської ради Смілянського району Черкаської області (далі - відповідач, Балаклеївська сільрада), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж парку пам`ятки садово-паркового мистецтва «Сквер ім. Т.Г. Шевченка» та закріплення їх в натурі (на місцевості);

- зобов`язати відповідача відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити проведення робіт з винесення меж парку пам`ятки садово-паркового мистецтва «Сквер ім. Т.Г. Шевченка» та закріплення їх в натурі (на місцевості). 

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням Черкаської обласної ради від 26 грудня 2008 року № 23-13/V запропоновано землекористувачам та землевласникам протягом року розробити документації по встановленню меж відповідних територій в натурі, зокрема, щодо парку пам`ятки садово-паркового мистецтва «Сквер ім. Т.Г. Шевченка». 16 лютого 2009 року між відповідачем та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області складено охоронне зобов`язання, яким відповідач надав зобов`язання забезпечити режим охорони та збереження парку пам`ятки садово-паркового мистецтва «Сквер ім. Т.Г. Шевченка» в адміністративних межах с. Балаклея Смілянського району загальною площею 1,4 га. Крім того, позивач зазначив, що чинним законодавством України на відповідача покладений обов`язок складення землевпорядної документації на вищевказаний об`єкт. Проте, за інформацією Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області така документація не розроблялась.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Суд першої інстанції виходив з того, що, рішенням Черкаської обласної ради було запропоновано, а не зобов`язано землевласників/землекористувачів розробити технічну документацію, зокрема, на пам`ятку садово-паркового мистецтва; землі парку належить до земель державної, а не комунальної власності, що виключає можливість Балаклеївської сільради на розробку проекту землеустрою щодо згаданих земель; підписане відповідачем у 2009 році охоронне зобов`язання не було чинним після 2013 року із набранням чинності новим нормативним актом, який регулює відповідні правовідносини; покладення охоронного зобов`язання не зумовлює виникнення права на земельну ділянку, а, кошти територіальної громади на розробку технічної документації щодо даної земельної ділянки не виділялися.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року - залишено без задоволення, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року - без змін.

Суд апеляційної інстанції приймаючи таке рішення, погодився з висновками суду першої інстанції стосовно того, що на момент розгляду даної справи матеріалами справи, а також відомостями з Державного земельного кадастру (а.с. 58) не підтверджується право власності Балаклеївської сільради на земельну ділянку, на якій розміщено парк, а відтак в останньої не виник обов`язок з розробки проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території парку. Охоронне ж зобов`язання у розумінні положень чинного законодавства не належить до юридичних фактів, із настанням яких в особи виникає право володіння, користування чи розпорядження земельною ділянкою. При цьому, суд апеляційної інстанції погодився із доводами позивача про те, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить, зокрема, питання щодо замовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду. Водночас, відповідачем не враховано, що жодним з нормативних актів не передбачено обов`язку органу місцевого самоврядування протягом певного часу забезпечити розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі позивач (виконуючий обов`язки керівника Смілянської місцевої прокуратури) просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Рішенням Черкаської обласної ради від 26 грудня 2008 року № 23-13/V «Про території та об`єкти природно-заповідного фонду області» затверджено пропозицію облдержадміністрації про оголошення територій та об`єктів природно-заповітного фонду області, що мають природоохоронне та естетичне значення і підлягають особливій охороні. Згідно з додатком до цього рішення до переліку таких об`єктів входить також парк пам`ятка садово-паркового мистецтва «Сквер ім. Т.Г. Шевченка».

7. 16 лютого 2009 року між Балаклеївською сільрадою та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області складено охоронне зобов`язання, яким відповідач надав зобов`язання забезпечити режим охорони та збереження парку пам`ятки садово-паркового мистецтва «Сквер ім. Т.Г. Шевченка» в адміністративних межах с. Балаклея Смілянського району загальною площею 1,4 га.

8. На запит Смілянської місцевої прокуратури від 7 вересня 2017 року № 7261 міськрайонним управлінням у Смілянському районі та місті Смілі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області направлено на адресу позивача лист від 18 вересня 2017 року № 203/149-17, яким повідомлено, що у Державному фонді документації землеустрою відсутня документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) в натурі (на місцевості) меж об`єктів природно-заповідного фонду на території Смілянського району Черкаської області, у т.ч. парку пам`ятки садово-паркового мистецтва «Сквер ім. Т.Г. Шевченка» (а.с. 16).

9. Згідно з пунктом 1.4 Положення про парк пам`ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення «Сквер ім. Т.Г. Шевченка» його територія з усіма об`єктами природи належить до природно-заповідного фонду області. Згідно пункту 1.1 Положення парк пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Сквер ім. Т.Г. Шевченка» є державним.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Скаржник вважає рішення судів попередніх інстанцій незаконними та необґрунтованими. В касаційній скарзі зазначає, що земельна ділянка, на якій розміщений парк, розташована у межах населеного пункту, а відтак, згідно пункту «а» частини другої статті 83 Земельного кодексу України, перебуває у комунальній власності. У зв`язку з цим підкреслює, що саме до компетенції Балаклеївської сільради належить питання забезпечення організації землеустрою та встановлення меж. 

11. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якому посилаючись на правомірність винесених судами першої та апеляційної інстанцій судових рішень, просив відмовити в задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Відповідно до статті 43 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

13. Згідно статті 44 Земельного кодексу України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

14. При цьому, за правилами статті 45 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

15. Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначені Законом України «Про природно-заповідний фонд України».

16. Відповідно до частини першої та четвертої статті 7 вказаного Закону землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

17. Приписи частини п`ятої статті 38 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначають, що власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених парками-пам`ятками садово-паркового мистецтва, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

18. Частинами третьою та п`ятою статті 53 вказаного Закону передбачено, що рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання. При цьому, межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

19. Відповідно до частини третьої статті 60 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

20. Закон України «Про землеустрій» визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.

21. Відповідно до частини першої статті 25 вказаного Закону документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації.

22. Приписи пункту «в» частини другої статті 25 Закону України «Про землеустрій» визначають такий вид документації із землеустрою як проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.

23. Згідно частини першої статті 26 вказаного Закону замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.

24. За правилами статті 47 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам`яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів включають:

а) завдання на складання проекту землеустрою;
б) пояснювальну записку;
в) характеристику території із встановленням режиму використання земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів;
г) довідку, що містить узагальнену інформацію про землі (території);
ґ) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування;
д) у межах населеного пункту - копію графічної частини генерального плану населеного пункту (за наявності), а за межами населеного пункту - копію відповідної містобудівної документації (за наявності) і копію рішення про затвердження такої документації;
е) інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах адміністративно-територіальної одиниці, яка є складовою схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель відповідної адміністративно-територіальної одиниці (за наявності);
є) план організації території з відображенням угідь, землевласників і землекористувачів, у тому числі земельних ділянок, щодо яких встановлені обмеження у використанні;
ж) план меж земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів без їх вилучення у землевласників та землекористувачів;
з) креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення та земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів;
и) акт перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів у натурі (на місцевості);
і) перелік обмежень у використанні земельних ділянок;
ї) матеріали погодження проекту землеустрою, встановлені статтею 186 Земельного кодексу України.

Межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон встановлюються і по суходолу, і по водному простору.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

25. Відповідно до пункту «а» частини другої статті 83 Земельного кодексу України у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.

26. Аналогічне за змістом положення міститься у пунктах 3, 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності».

Так, згідно пункту 3 з дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються:

а) земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій;

б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах «а» і «б» пункту 4 цього розділу.

Відповідно до пункту 4 у державній власності залишаються:

а) розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна державної власності.

27. Згідно пунктів 5, 9 Прикінцевих і перехідних положень вказаного Закону державна реєстрація права держави чи територіальної громади на земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, здійснюється на підставі заяви органів, які згідно із статтею 122 Земельного кодексу України передають земельні ділянки у власність або у користування, до якої додається витяг з Державного земельного кадастру про відповідну земельну ділянку.

Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки державної та комунальної власності, зазначених у пунктах 3 і 4 цього розділу, здійснюється в порядку, встановленому законом.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

28. Колегія суддів зазначає, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить, зокрема, питання щодо замовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду. 

Водночас, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що жодним нормативним актом не передбачено обов`язку органу місцевого самоврядування протягом певного часу забезпечити розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.

Крім того, не покладено такого обов`язку на Балаклеївську сільраду й рішенням Черкаської обласної ради від 26 грудня 2008 року № 23-13/V, оскільки, даним рішенням виключно запропоновано землекористувачам та землевласникам, спільно з місцевими радами, у віданні яких знаходяться території та об`єкти природно-заповідного фонду протягом року розробити документацію по встановлення меж відповідних територій в натурі. Жодного обов`язку згаданим рішенням обласної ради на землевласників та землекористувачів, а також на місцеві ради не покладалося.

29. При цьому, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що суди попередніх інстанцій приймаючи оскаржувані рішення дійшли висновку про те, що парк пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Сквер ім. Т.Г. Шевченка», загальною площею 1,4 га належить до земель державної власності виходячи з аналізу норм Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», Земельного кодексу України та Закону України «Про природно-заповідний фонд України». 

30. Натомість, судами попередніх інстанцій не було встановлено фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а саме, чи створено вказаний парк, на землях Балаклеївської сільської ради без вилучення земельних ділянок у її землевласника (сільської ради). Також, судами не досліджені рішення щодо створення територій природно-заповідного фонду місцевого значення в центрі села Балаклея. Встановлення вказаних обставин та дослідження зазначених доказів є визначальним під час розмежування земель державної та комунальної власності.

31. Формальне посилання на наявні у матеріалах справи докази та лише наведення норм права, що вказують на наявність певних обставин, без встановлення на підставі цих доказів фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, свідчить про те, що суди не дослідили зібрані у справі докази та, відповідно, не виконали свого обов`язку щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі.

32. Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід дослідити усі обставини і прийняти обґрунтоване і законне судове рішення. 

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

33. Пунктом 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

34. Враховуючи наведене, Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області слід задовольнити частково, судові рішення - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області - задовольнити частково. 

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року -  скасувати та направити справу на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.

Постанова є остаточною      і      оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                   Н. В. Коваленко

Судді:                                                                      Я. О. Берназюк

                                                                      І.В. Желєзний