ф
ПОСТАНОВА
Іменем України

29 травня 2020 року 
Київ
справа №804/668/17
адміністративне провадження №К/9901/18132/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М., 

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №804/668/17

за позовом Державного підприємства «Придніпровська залізниця»
до Східного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправними і скасування пунктів вимоги,

за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 8 травня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Білак С.В., суддів Малиш Н.І., Шальєвої В.А.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Державне підприємство «Придніпровська залізниця» у січні 2017 року звернулося з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просило визнати протиправними і скасувати пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 16, 17 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 14 грудня 2016 року №04-05-05-15/2104, на виконання яких позивача зобов`язано усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку.

В обґрунтування позову ДП «Придніпровська залізниця» зазначає, що вимоги, викладені у пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 16, 17 листа-вимоги від 14 грудня 2016 року №04-05-05-15/2104 щодо зобов`язання позивача усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, є такими, що не відповідають нормам чинного законодавства, носять формальний, неконкретизований характер, оскільки не визначають чіткого механізму корегування роботи підконтрольної установи, що є обов`язковою умовою законності вимоги органу державного фінансового контролю. Також позивач вказує, що зазначена вимога за своєю правовою природою є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке покладає обов`язки на ДП «Придніпровська залізниця», а тому позивач має право звернутися за судовим захистом з метою скасування вказаних пунктів вимоги.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Справа розглядалася судами неодноразово.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 8 червня 2017 року позов задовольнив повністю. Дійшов висновку, що оскаржувана вимога не відповідає критеріям законності й обґрунтованості, оскільки за наслідком судового розгляду спростовано наявність фінансових правопорушень у позивача. Крім того, оскаржувані пункти вимоги мають формальний характер, так як містять загальні формулювання порушень законодавства, з яких неможливо визначити, які конкретні дії повинен вчинити позивач для їх усунення.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції від 8 червня 2017 року і ухвалено нову, якою у задоволенні позову відмовлено. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що вимога органу Держаудитслужби є обов`язковою до виконання і направлена на корегування роботи підконтрольної установи, зобов`язує привести її роботу у відповідність до норм законодавства для унеможливлення порушень у подальшому. Орган фінансової дисципліни не позбавлений права самостійно стягувати до бюджету кошти, які вважає надмірними чи неналежними витратами, і під час звернення до суду щодо такого стягнення доводи Держаудитслужби потребують дослідження й обґрунтування. Натомість відповідач після проведення ревізії і направлення вимоги, яка не була виконана позивачем добровільно, не скористався своїм правом звернення до суду з позовом про стягнення сум збитків. Відтак апеляційний суд вважав передчасним надання оцінки законності оскаржуваних пунктів вимоги, оскільки позивач обрав невірний спосіб захисту своїх прав.

Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції ДП «Придніпровська залізниця» оскаржило її в касаційному порядку. 

Верховний Суд постановою від 5 лютого 2019 року скасував постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року і направив справу на новий розгляд до цього ж суду. Верховний Суд вказав на те, що: 

«Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Висновок суду апеляційної інстанції про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що судами першої та апеляційної інстанцій повинні бути досліджені пункти вимоги, що не пов`язані зі стягненням збитків.

У цій справі оцінку обґрунтованості вимоги і відповідності її змісту положенням, встановленим чинним законодавством, здійснено виключно судом першої інстанції. Натомість суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції, взагалі не надав оцінку доводам, викладеним в апеляційній скарзі контролюючого органу щодо наявності фінансових правопорушень, зафіксованих у спірних пунктах 16 та 17 вимоги. Апеляційна скарга контролюючого органу містить детальний опис кожного виявленого правопорушення. Також у матеріалах справи наявні заперечення позивача на апеляційну скаргу в частині необґрунтованості висновків контролюючого органу щодо наявності складу фінансових правопорушень, визначених цими пунктами. Водночас вказані доводи як апеляційної скарги контролюючого органу, так і підприємства залишилися не оціненими судом апеляційної інстанції, суд виходив лише із твердження, що сама по собі вимога не породжує жодних правових наслідків для суб`єкта господарювання допоки Держаудитслужба не звернулася до суду з позовом про стягнення збитків.

<…> Верховний Суд вважає, що контролюючим органом не доведено складу фінансових правопорушень, а судом апеляційної інстанції не надано оцінки кожному специфічному, доречному і важливому аргументу, як апеляційної скарги, так і заперечень, що є порушенням не тільки вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, але й невиконанням зобов`язань щодо пункту першого статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.»

За результатами нового розгляду Третій апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову від 8 травня 2019 року, якою залишив без змін постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 8 червня 2017 року. У цій постанові апеляційний суд повністю погодився з висновками суду першої інстанції щодо кожного з оскаржуваних пунктів вимоги, тобто надав оцінку законності вимоги в оскаржуваній частині.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Східний офіс Держаудитслужби просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції від 8 травня 2019 року і ухвалити нову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Посилається на порушення судом апеляційної інстанції вимог статті 242, пунктів 1, 2, 3, 6 частини четвертої статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»). Вважає, що суд апеляційної інстанції не надав мотивованої оцінки кожному аргументу апеляційної скарги і не виклав мотивів незастосування тих норм права, на які посилався відповідач. Також обґрунтовує законність кожного з оскаржуваних пунктів вимоги з посиланням на відповідні обставини й законодавство. 

Позивач у відзиві на касаційну скаргу повністю погоджується з правовою позицією Третього апеляційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 8 травня 2019 року, а тому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги. 

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
Суд апеляційної інстанції встановив, що Східним офісом Держаудитслужби проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ДП «Придніпровська залізниця» і його відокремлених структурних підрозділів за період з 1 липня 2014 року до 31 травня 2016 року. За результатами вказаної ревізії складено акт від 8 листопада 2016 року №05-19/1.

На підставі вказаного акту відповідач прийняв і направив ДП «Придніпровська залізниця» вимогу від 14 грудня 2016 року №04-05-05-15/2104 «Про усунення виявлених ревізією порушень», якою зобов`язано усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку (далі - «Вимога»). Окремими пунктами цієї Вимоги визначено таке:

- пунктом 1 встановлено перерахування коштів стороннім юридичним особам, що не є структурними підрозділами підприємства в сумі: 14987074,20 грн на оплату за енергоносії та інші комунальні послуги медичних закладів, придбання медикаментів, матеріалів, продуктів харчування, меблів, медичного обладнання та інвентарю, капітальний і поточний ремонти лікарень, надання фінансової допомоги Дорожній раді ветеранів, громадській організації «Дитячий футбольний клуб «Локомотив», громадській організації «Футбольний клуб ветеранів «Локомотив», на лікування працівників Державної адміністрації залізничного транспорту та членів їх сімей, учбовим закладам всупереч положенням пункту п`ятого статті 75 Господарського кодексу України. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 14987074,20 грн;

- пунктом 2 визначено, що у порушення пункту першого статті 193, пункту другого статті 231 Господарського кодексу України, статті 629 Цивільного кодексу України та умов пункту 6.2 договорів від 20 лютого 2014 року №39/2014-ЦЮ, від 27 лютого 2014 року №40/2014-ЦЮ та від 15 жовтня 2014 року №ПР/Т-141227-НЮ керівництво підприємства не скористалося правом нарахувати і виставити до сплати Приватному акціонерному товариству «Львівський локомотивний завод» пеню і штраф за несвоєчасне надання послуг з ремонту тягового рухомого складу, тим самим Залізницею недоотримано фінансових ресурсів на загальну суму 5311749,47 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 5311749, 47 грн;

- пунктом 3: у порушення положень статей 1, 9 Закону України «Про колективні договори та угоди» від 1 липня 1993 року №3356, статей 1, 2 Закону України «Про оплату праці» від 24 березня 1995 року №108/95-ВР підприємством перераховано коштів профспілковим організаціям (Дорпрофсожу, Профкому правління залізниці) на виплату премій, надбавок, інших виплат працівникам профспілкових організацій, які повинні фінансуватися з Профбюджету відповідного профоргану в сумі 739175,64 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 739175,64 грн;

- пунктом 4 встановлено завищення вартості землевпорядних робіт у сумі: 603923,45 грн, виконаних підрядною організацією - Державним підприємством «Дніпропетровський проектно-вишукувальний інститут залізничного транспорту України» внаслідок включення до договорів й актів виконаних робіт завищених обсягів робіт, що підтверджено витягами з державного земельного кадастру про земельну ділянку, виданими територіальними органами Державного геокадастру України, що є порушенням статей 180, 189 Господарського кодексу України в частині обов`язковості виконання істотних умов договорів, погоджених сторонами, серед яких ціна договору. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 603923,45 грн;

- пунктом 5 встановлено завищення вартості наданих послуг Товариством з обмеженою відповідальністю «Охоронна фірма ГФ «Патріот» на суму: 432098,39 грн внаслідок непідтвердження в ході зустрічної звірки первинними документами фактичних витрат, чим порушено вимоги пункту першого статті 629 Цивільного кодексу України, пунктів 1, 2 статті 193 Господарського кодексу України в частині обов`язковості виконання умов договорів; пунктів 1, 2 статті 9 Закону України «Про бухгалтерській облік і фінансову звітність в Україні» від 16 липня 1999 року №996 в частині визнання витрат і достовірності змісту первинних документів. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 432098, 39 грн;

- пунктом 6 визначено недоотримання позивачем орендної плати за майно, яке рахується на балансі відокремленого структурного підрозділу «Запорізька колійна машинна станція», на суму: 58048, 96 грн і державним бюджетом на суму: 81268, 54 грн у порушення пункту 29 Додатку до Методики розрахунку та порядку використання плати за оренду державного майна, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року №786 (зі змінами), в частині застосування заниженої орендної ставки за договором з Товариством з обмеженою відповідальністю «Дузенко і КО ЛТД». Внаслідок допущеного порушення завдано матеріальної шкоди (збитків) позивачу на суму: 58048,96 грн і державному бюджету на суму: 81268, 54 грн; 

- пунктом 7 встановлено, що в порушення пункту першого статті 9 Закону України «Про бухгалтерській облік і фінансову звітність в Україні» (зі змінами), пунктів 6, 7, 12 Положення (Стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 грудня 1999 року №318 (зі змінами) понаднормово списано по обліку відокремленого структурного підрозділу «Пансіонат «Прибій» продуктів харчування на суму: 29123, 74 грн. Внаслідок допущеного порушення Залізниці завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 29123,74 грн;

- пунктом 9 визначено, що в порушення вимог пункту першого статті 797 Цивільного кодексу України підприємством проведено покриття за власний рахунок витрат орендаря по сплаті податку на землю на загальну суму: 13654,54 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 13654,54 грн; 

- пунктом 11 встановлено, що в порушення пункту першого статті 9 Закону України «Про бухгалтерській облік і фінансову звітність в Україні» (зі змінами), пунктами 6, 7, 13 Положення (Стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати» (зі змінами), Додатку №1 до Колективного договору зайво нараховано й виплачено доплату за керівництво бригадою працівникам відокремленого структурного підрозділу «Пансіонат «Прибій» на суму: 3789, 24 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 3789,24 грн;

- пунктом 12 визначено, що в порушення статей 7, 8 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування» від 8 липня 2010 року №2464-VI на зайво нараховані та виплачені суми заробітної плати зайво нараховано й перераховано єдиний соціальний внесок у сумі: 2300,78 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 2300,78 грн;

- пунктом 13 встановлено, що у порушення статті 94 Кодексу законів про працю України від 17 грудня 1971 року, статті 1 Закону України «Про оплату праці» від 24 березня 1995 року №108/95-ВР, внаслідок непідтвердження фактів відпрацювання робочого часу відповідно до графіків роботи по прийомоздавальникам вантажу та багажу Складу палива та мастил відокремленого структурного підрозділу «Мелітопольське локомотивне депо» за невідпрацьований час зайво нараховано й виплачено заробітну плату в сумі: 1721,32 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 1721,32 грн; 

- пунктом 16 визначено, що у порушення статті 94 Кодексу законів про працю України, статті 1 Закону України «Про оплату праці» за час перебування на робочому місці і виконання посадових обов`язків відповідно до Журналів відпуску дизельного палива (дизмастил) і Товарної книги кількісного руху нафтопродуктів (нафти) у час відпочинку згідно затверджених графіків роботи, прийомоздавальниками вантажу та багажу 3 розряду Складу палива та мастил Мелітополь відокремленого структурного підрозділу «Мелітопольське локомотивне депо», недоотримано заробітної плати в загальній сумі: 1695,84 грн;

- пунктом 17 констатовано недоотримання працівниками відокремленого структурного підрозділу «Запорізьке моторвагонне депо» середнього заробітку під час проходження медичних оглядів на суму: 799,03 грн, чим порушено вимоги статті 17 Закону України від «Про охорону праці» від 14 жовтня 1992 року №2694-ХІІ, пункту 3.1.4 Колективного договору на 2014 рік.

Вказаною вимогою підприємство зобов`язано «усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку». Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів зобов`язано подати на адресу контролюючого органу до 20 січня 2017 року.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII.

Частиною першою статті 1 цього Закону передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 вказаного Закону визначено право органу державного фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 10 цієї ж статті органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №4 (далі - «Положення про Держаудитслужбу»), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пунктом 3 вказаного Положення, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Пунктом 4 Положення про Держаудитслужбу передбачено, що відповідно до покладених на неї завдань Держаудитслужба: 

- здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно; реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, інспектування (ревізії); 

- здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень; 

- вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

В силу приписів пункту 6 вказаного Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт. 16); порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (підпункт 22); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Відповідно до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - «Порядок №550»), якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Східного офісу Держаудитслужби у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

З аналізу статей 10, 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» і пунктів 1, 4, 6 Положення про Держаудитслужбу випливає, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Тобто вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Відтак в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у його постановах, зокрема від 7 жовтня 2014 року у справі №21-368а14, від 20 січня 2015 року у справі №21-601а14, від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, від 29 травня 2017 у справі №826/6304/16.

Аналогічні висновки викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі №1440/1820/18, від 6 лютого 2020 року у справі №806/1740/17.

Враховуючи те, що стягнення збитків здійснюється за відповідним позовом контролюючого органу, то і перевірку законності відповідних пунктів вимоги має здійснювати суд, який розглядає такий позов. Суд апеляційної інстанції викладеного не врахував, чим порушив вказані норми матеріального права.

Отже, позовні вимоги про визнання протиправними і скасування пунктів 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 13 Вимоги (стосуються збитків) є передчасними, а тому в їх задоволенні належить відмовити.

Водночас, як зазначено у постанові Верховного Суду від 5 лютого 2019 року, ухваленій у цій справі, висновок суду апеляційної інстанції (мається на увазі постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року) про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що судами першої та апеляційної інстанцій повинні бути досліджені пункти Вимоги, що не пов`язані зі стягненням збитків. Також у вказаній постанові зазначено, що <…> суд апеляційної інстанції <…> не надав оцінку доводам, викладеним в апеляційній скарзі контролюючого органу щодо наявності фінансових правопорушень, зафіксованих у спірних пунктах 16 та 17 Вимоги. 

Цим висновком Верховний Суд у зазначеній постанові звернув увагу на те, що суди повинні досліджувати ті пункти Вимоги, які не пов`язані зі стягненням збитків.

Відтак щодо пунктів 16, 17 Вимоги слід зазначити таке. 

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач не довів правомірності цих пунктів. 

Так, щодо пункту 16 Вимоги, то суд виходив з того, що відповідно до наказу Міністерства транспорту та зв`язку України «Про затвердження Інструкції про порядок приймання, транспортування, зберігання, відпуску та обліку нафти і нафтопродуктів на підприємствах і в організаціях України» від 20 травня 2008 №578 (№281/171/578/155) (далі - «Інструкція №281/171/578/155») не передбачено ведення такого журналу як Журнал відпуску дизельного палива (дизмастил). Натомість у табелі обліку використання робочого часу (типова форма №П-5) робляться відмітки про фактично відпрацьований час, відпрацьовані за місяць години, в тому числі надурочні, вечірні, нічні години роботи, а також інші відхилення від нормальних умов роботи. Використання інших документів при обліку робочого часу працівників, в тому числі Журналів відпуску дизельного палива (дизмастил) і Товарної книги кількісного руху нафтопродуктів чинним законодавством не передбачено.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що надані до матеріалів справи табелі обліку робочого часу складу палива та мастил відокремленого структурного підрозділу відповідача - «Мелітопольське локомотивне депо» за грудень 2014 року, січень, березень, травень, липень, вересень, жовтень, листопад 2015 року відповідають затвердженим керівництвом депо графікам роботи працівників у відповідну зміну та нормам чинного законодавства. Працівникам складу палива та мастил вказаного депо  у грудні 2014 року, січні, березні, травні, липні, вересні, жовтні, листопаді 2015 року проведена оплата часу праці в повному обсязі за фактично відпрацьований ними час, претензій щодо оплати праці працівники позивача не заявляли.

Верховний Суд погоджується з тим, що Інструкцією №281/171/578/155 не передбачено ведення Журналу відпуску дизельного палива (дизмастил), а метою ведення Товарної книги кількісного руху нафтопродуктів є облік нафти та нафтопродуктів матеріально-відповідальними особами підприємства, а тому ці документи дійсно не можна вважати належними для підтвердження обліку робочого часу працівників. 

Отже, суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про неправомірність пункту 16 Вимоги, оскільки дані вказаних документів не можна вважати такими, на підставі яких належить встановлювати питання обліку робочого часу і, відповідно, недоотримання заробітної плати працівниками відокремленого структурного підрозділу відповідача - «Мелітопольське локомотивне депо».

Щодо пункту 17 Вимоги, то суд апеляційної інстанції зазначив, що згідно з вимогами пунктів 5.15, 3.2.23 Галузевої угоди, пункту 3.1.14 Колективного договору (редакція 2015 року) позивача, проходження обов`язкових медичних оглядів здійснюється у робочі дні, визначені графіком роботи на обліковий період, як виняток - у свій вихідний день. У такому випадку працівнику в обліковому періоді обов`язково надаються інші дні відпочинку або оплачується за середнім заробітком окремим табелем. Суд встановив, що позивачем були створені умови для вчасного проходження медичного огляду, а отже забезпечено дотримання вимог статті 17 Закону України «Про охорону праці».

Так, зазначені в акті працівники заздалегідь були попереджені про граничний термін проходження медичного огляду та їм були надані відповідні направлення. Оплата за середнім заробітком здійснена за дні відпустки, місце роботи за працівником збережено. Продовження відпустки на час проходження медогляду чинним законодавством не передбачено. Відтак суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що працівники отримали всі належні їм виплати.

В апеляційній скарзі на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 8 червня 2017 року (на неналежний розгляд якої вказав Верховний Суд у постанові від 5 лютого 2019 року) апелянт наводив аргументи про те, що згідно положень Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року №100 обчислення середньої заробітної плати для оплати часу відпустки (абзац перший пункту 2) і в інших випадках (абзац третій пункту 2) здійснюється по-різному (у першому випадку за останні 12 календарних місяців, а у другому - за 2 календарні місяці). 

Третій апеляційний адміністративний суд під час нового розгляду, не дивлячись на порушення, що були встановлені Верховним Судом у постанові від 5 лютого 2019 року, оцінку вказаним доводам апеляційної скарги не надав, чим порушив вимоги пункту 3 частини четвертої статті 246 КАС України (у мотивувальній частині має бути зазначена мотивована оцінка кожного аргументу).

Разом з тим, не кожне порушення норм процесуального права тягне за собою скасування оскаржуваного судового рішення, оскільки воно може бути скасоване лише за умови, якщо це призвело до ухвалення незаконного рішення (частина друга статті 351 КАС України).

Надаючи оцінку тому, чи призвело вказане порушення норм процесуального права до ухвалення незаконного судового рішення Верховний Суд зауважує таке. 

Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 8 червня 2017 року, яка залишена без змін оскаржуваною постановою суду апеляційної інстанції, зазначив, що оскаржувані пункти Вимоги (зокрема пункти 16, 17) містять загальні формулювань порушень законодавства, з яких неможливо визначити, які конкретні дії повинен вчинити позивач для їх усунення.

Так, «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. Вказаному кореспондують також вимоги статті 2 КАС України щодо обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень. 

З викладеного також випливає, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону щодо змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

У цій справі пункти 16, 17 Вимоги породжують права і обов`язки для позивача. Водночас, на переконання Верховного Суду, вказані пункти Вимоги є неконкретизованими, оскільки з їх змісту не вбачається скількома та якими саме працівниками, у якому році та місяці недоотримано заробітну плату у розмірі: 1695,84 грн та середній заробіток в сумі: 799,03 грн. Крім того, зі змісту Вимоги неможливо встановити у який спосіб позивач повинен усунути відповідні порушення законодавства, що обумовлені вказаними обставинами. 

Відтак Верховний Суд погоджується з тим, що пункти 16, 17 Вимоги мають бути скасовані як протиправні та вважає, що допущене судом порушення норм процесуального права (пункту 3 частини четвертої статті 246 КАС України) не призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Одночасно суд касаційної інстанції акцентує увагу на тому, що у своїй касаційній скарзі відповідач жодним чином не спростовує викладені в оскаржуваній постанові правові висновки суду апеляційної інстанції щодо незаконності пунктів 16, 17 Вимоги, оскільки доводи касаційної скарги в частині цих пунктів базуються виключно на тому, що викладені у них порушення позивач не усунув. 

Частинами першою-третьою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Підсумовуючи викладене Верховний Суд вважає, що оскаржувану постанову необхідно скасувати й ухвалити нову, якою позов задовольнити частково: відмовити у задоволенні позовних вимог в частині пунктів 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 13 Вимоги з огляду на те, що вони є передчасними, а в частині пунктів 16, 17 - позов задовольнити з мотивів, викладених у цій постанові. 

V. СУДОВІ ВИТРАТИ

Згідно з частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Частиною другою цієї ж статті передбачено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

ДП «Придніпровська залізниця» за подання позовної заяви сплатило 1600 грн судового збору (платіжне доручення від 12 січня 2017 року №10001), а за подання касаційної скарги 1920 грн (платіжне доручення від 30 листопада 2017 року №119024).

Оскільки позов ДП «Придніпровська залізниця» задоволено частково, то Верховний Суд розподіляє судові витрати пропорційно до розміру задоволених позовних вимог і вважає за необхідне стягнути на користь позивача 541,53 грн ( ((1600+1920) : 13) х 2  ) судового збору.

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 8 травня 2019 року скасувати і ухвалити нову постанову: 

"Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 8 червня 2017 року задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 8 червня 2017 року скасувати повністю і ухвалити нову, якою адміністративний позов задовольнити частково: визнати протиправними і скасувати пункти 16, 17 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 14 грудня 2016 року №04-05-05-15/2104. 

У задоволенні решти позовних вимог відмовити".

Стягнути зі Східного офісу Держаудитслужби (49600, місто Дніпро, вулиця Володимира Антоновича, 22, корпус 2; ЄДРПОУ: 40477689) на користь Державного підприємства «Придніпровська залізниця» (49038, місто Дніпро, проспект Дмитра Яворницького, 108; ЄДРПОУ: 01073828) судові витрати в сумі: 541 (п`ятисот сорока однієї) гривні 53 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду