ПОСТАНОВА
Іменем України

29 квітня 2020 року 
Київ
справа №824/138/18-а
касаційне провадження №К/9901/57197/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Бевзенка В.М., Желєзного І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22.03.2018 (головуючий суддя: Бондарюк О.В.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27.06.2018 (головуючий суддя: Загороднюк А.Г., судді: Полотнянко Ю.П., Драчук Т.О.) у справі №824/138/18-а за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про визнання відмову протиправною та зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
У квітні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області або відповідач), в якому просив:
визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області, викладену в листі від 08.12.2017 № Н-4309/0-3440/6-17, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення (ріллі) на території Тарасовецької сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення (рілля) на території Тарасовецької сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач відмовив йому у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність з підстав, що не передбачені законодавством, зокрема, у зв`язку з невключенням її до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації на території Чернівецької області у IV кварталі 2017 року. На переконання позивача, така підстава для відмови не передбачена Земельним кодексом України (далі - ЗК України), іншими законами, та суперечить статті 14 Конституції України, згідно з якою право власності на землю гарантується, і це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону, а також норм ЗК України.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 22.03.2018, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27.06.2018, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким повністю погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відмова відповідача не містить жодної з визначених законодавцем підстав для відмови у наданні особі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність. Суди попередніх інстанцій відзначили, що Стратегія удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 (далі - Стратегія), не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права, а лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє. Крім того, суди попередніх інстанцій встановили, що у зв`язку із затвердженням зазначеної Стратегії будь-які зміни до    земельного законодавства не вносились, а перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався. Суди попередніх інстанцій також констатували, що у разі відсутності, визначених статтю 118 ЗК України, підстав для відмови особі в наданні дозволу, суб`єкт владних повноважень повинен прийняти рішення про надання такого дозволу.    При цьому, підставою для відмови у прийнятті    такого рішення можуть бути лише визначені законодавством обставини. Отже, існує лише один правомірний варіант поведінки. За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що задоволення позову в обраний позивачем спосіб не буде втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник зазначає, що з моменту набрання Постановою Уряду №413 чинності, надання дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність та відповідно передача її у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації може здійснюватися лише відповідно до переліків земельних ділянок, які пропонується передавати у поточному кварталі, а отже підстави для відмови є законними. Також скаржник стверджує, що вирішення питання з приводу надання дозволу на розробку проекту землеустрою є його виключною компетенцією. 
Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 19.07.2019 визначений новий склад суду.
Позивач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, 09.11.2017 позивач звернувся до відповідача із заявою про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення (ріллі) на території Тарасовецької сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту).
Разом із заявою позивач також подав графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, та погодження органу місцевого самоврядування.
Листом від 08.12.2017 №Н-4309/0-3440/6-17 ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області повідомило позивача про те, що Урядом було запроваджено Стратегію, відповідно до якої Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні, зокрема, щоквартально формувати перелік земельних ділянок та надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою і передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків.
Одночасно позивачу роз`яснено, що зазначені вимоги не стосуються земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян для ведення особистого селянського господарства відповідно до раніше прийнятих рішень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, в т.ч., і земельних ділянок, які використовуються громадянами на підставі Декрету Кабінету Міністрів України від 26.12.1992 «Про приватизацію земельних ділянок», за наявності доданого до клопотання відповідного рішення органу місцевого самоврядування чи органу виконавчої влади про надання земельної ділянки у користування.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Пунктом «б» частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до якої,    громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (…) ведення особистого селянського господарства, (…) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади (…), який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених    статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених    статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених    статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз зазначених норм права свідчить, що обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене        наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333    (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися                розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. 
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного суду від 21.11.2019 у справі №812/1268/17, від 28.11.2019 у справі №803/1067/17, від 05.12.2019 у справі №806/2540/17. 
Крім того,    Земельним кодексом України    визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень    статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 та від 17.04.2018 у справі №812/1557/17.
Разом з тим, як встановлено судами у межах цієї справи, відповідачем не наведено жодної з підстав, передбачених частиною сьомою    статті 118 ЗК України, за яких позивачеві було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Отже, відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є протиправною.
Щодо посилань скаржника на Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затверджену    постановою Уряду від 07.06.2017 №413, то в даному документі передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян. Для реалізації Стратегії передбачено розроблення проектів нормативно-правових актів.
Разом з тим, у зв`язку із затвердженням даної Стратегії зміни до    Земельного кодексу України    не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.
Відтак, оскільки порядок надання земельних ділянок врегульовано безпосередньо    ЗК України, посилання відповідача на    зазначену постанову Уряду, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є неправомірним.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо визнання протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області, оформлену листом від 08.12.2017 №Н-4309/0-3440/6-17, у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах    (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року    №3-рп/2003).
Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується    (див. рішення від 06.09.2005 у справі    "Гурепка проти України"    (Gurepka v.Ukraine), заява №61406/00, п.59); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце (див. рішення від 26.10.2000 у справі    "Кудла проти Польщі" (Kudla v. Poland), заява №30210/96, п.158) (п.29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 р. у справі    «Гарнага проти України»    (Garnaga v.Ukraine), заява №20390/07).
За встановлених у справі обставин щодо неналежного розгляду відповідачем питання надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність, належним способом захисту порушених спірними правовідносинами прав позивача є зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області повторно розглянути питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність, з прийняттям відповідного рішення за результатами такого розгляду, з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.
Обраний у конкретному випадку касаційним судом спосіб захисту порушеного права ОСОБА_1 відповідає вимогам справедливості та забезпечить ефективне поновлення позивача в правах.
Відповідно до частини першої    статті 351 КАС України    (у наведеній вище редакції) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно з частиною третьою вказаної статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
За таких обставин, коли суди повно і правильно встановили обставини справи, проте неправильно тлумачили закон, який підлягав застосуванню, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову.
Керуючись статтями    345,    349,    351,    355,    356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області задовольнити частково.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22.03.2018 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27.06.2018 у справі №824/138/18-а скасувати в частині задоволених позовних вимог про зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення (рілля) на території Тарасовецької сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту) та у цій частині ухвалити нову постанову про часткове задоволення позову.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повторно розглянути питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення (рілля) на території Тарасовецької сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту), з прийняттям відповідного рішення за результатами такого розгляду, з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
В решті рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 22.03.2018 та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27.06.2018 у справі №824/138/18-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                      С. М. Чиркін
                                                                                     В. М. Бевзенко       
                                                                                                І. В. Желєзний