ПОСТАНОВА
Іменем України
04 травня 2020 року 
м. Київ
справа №802/1539/17-а
адміністративне провадження №К/9901/27888/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Желєзного І.В., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року (колегія у складі суддів Курка О. П., Драчук Т. О., Совгири Д.І.)
у справі №802/1539/17-а      
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області
про визнання рішення протиправним, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.           07.09.2017 ОСОБА_1 звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.
2.          Позивач просив суд:
-          визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену в листі від 26.07.2017 № О-10880/0-5911/6-17;
-          зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту);
-          зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області у встановлений судом строк подати звіт про виконання судового рішення.
3.          Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 19.10.2017 у задоволенні позову відмовлено.
4.          Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018 скасовано постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 19.10.2017, прийнято нову, якою позов задоволено частково: 
-          визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області викладену в листі від 26.07.2017 № О-10880/0-5911/6-17; 
-          зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про видачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту).
5.           22.02.2018 Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області подало до Верховного Суду касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6.           07.03.2018 відкрито касаційне провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.           ОСОБА_1 звернувся до Головного Управління Держгеокадастру у Вінницькій області з клопотанням від 12.06.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2 га, кадастровий номер 0521682800:04:002:0054 (яку зарезервовано для передачі учасникам АТО) для ведення особистого селянського господарства на території Іванівської сільської ради, Калинівського району Вінницької області.
8.          Згідно з Інформацією Державного земельного кадастру, земельна ділянка площею 48,6861 га, кадастровий номер 0521682800:04:002:0054, форма власності - "інформація відсутня", цільове призначення - землі сільськогосподарського призначення. Зазначена ділянка зареєстрована 31.10.2013 на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності (за межами населених пунктів) на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області.
9.          За результатами розгляду клопотання Головне Управління Держгеокадастру у Вінницькій області листом від 26.07.2017 №О-10880/0-5911/6-17 відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Відмову мотивовано тим, що формування об`єкта на підставі проекту землеустрою щодо відведення буде суперечити схемі землеустрою, що міститься у технічній документації із землеустрою щодо інвентаризації земель Іванівської сільської ради, адже поділ земельної ділянки має здійснюватися за технічною документацією щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10.          Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що підстава відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не відповідає Земельному кодексу України. Земельну ділянку, щодо якої позивач хотів отримати дозвіл, сформовано у 2013 році, їй присвоєно кадастровий номер. Тобто, застосуванню підлягають норми закону, які набули законної сили саме з 01.01.2013, оскільки до 01.01.2013 дана земельна ділянка не була і не могла бути сформована, як зазначає відповідач, оскільки її інвентаризація проведена в 2013 році.
11.          Згідно ч. 6 ст. 79-1 ЗК України формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. На думку позивача, ч. 6 ст. 79-1 ЗК України не може застосовуватись, оскільки дана норма може застосовуватись лише до земельних ділянок, які були сформовані раніше, тобто до 01.01.2013, і які передані у власність або користування. Разом з тим інформація про власника земельної ділянки в Державному земельному кадастрі відсутня.
12.          Позивач вважає, що відповідно до ст. 50 Закону України "Про землеустрій" проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок складається у разі зміни цільового призначення або формування нових ділянок. Таким чином, позивач повинен розробити проект землеустрою, а не технічну документацію із землеустрою.
13.          Крім того, відмова в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою має бути надана наказом, а не листом.
14.          Відповідач проти позову заперечував. Стверджував, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні без зміни їх цільового призначення здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, а не за проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15.          Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка є сформованою, а тому відповідно до ч. 6 ст. 79-1 ЗК України її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою, про що просить позивач. Земельна ділянку (2 га), дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення якої позивач просив надати, вже є сформованою, їй присвоєно кадастровий номер 0521682800:04:002:0054 (загальна площа земельної ділянки 48,6861 га).
16.          Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, вважаючи, що позивач дотримався передбачених Земельним кодексом України вимог щодо порядку відведення земельної ділянки, оскільки йдеться про відведення землі сільськогосподарського призначення у власність.
17.          Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення. ОСОБА_1 звернувся з клопотанням для отримання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, які відносяться до однієї категорії земель, у зв`язку з чим відведення земельної ділянки здійснюється шляхом виготовлення проекту землеустрою.
18.          Відтак, у відповідача не було жодних підстав стверджувати, що земельна ділянка, яку позивач бажає отримати, є сформованою, та її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою.      
19.          Крім того, суд не вправі втручатися у діяльність органу державної влади, зобов`язуючи його приймати конкретне рішення. Тому з метою захисту порушеного права позивача слід застосувати інший спосіб захисту порушених прав, а саме зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання позивача.
20.          Зобов`язання відповідача надати звіт про виконання рішення суду є правом, а не обов`язком суду, тому у задоволенні цієї вимоги було відмовлено.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21.          Відповідач у касаційній скарзі посилається на не правильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, яке вбачає у такому:
А) спірна ділянка перебуває у державній власності (за межами населених пунктів). Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення про передачу земельних ділянок можуть прийматись розпорядником землі за відсутності державної реєстрації права власності держави чи територіальної громади на таку ділянку в Державному реєстрі прав;
Б) висновки суду про необхідність розроблення проекту відведення, у зв`язку з тим, що змінюється цільове призначення земельної ділянки, є безпідставним. Згідно з ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу України земельні ділянки для особистого селянського господарства є не окремою категорією цільового призначення земель, а лише видом використання земель в межах цільового призначення. Статтею 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" передбачена можливість зміни виду використання земель на підставі відповідної документації із землеустрою (а не виключно на підставі проекту відведення), яка розробляється при формуванні земельних ділянок. Виходячи з ч. 6 ст. 79-1 ЗК України зміна такого виду використання буде здійснюватися саме на підставі технічної документації щодо поділу, передбаченої ст. 56 Закону України "Про землеустрій". Необхідність розроблення проекту відведення виникає лише у разі зміни цільового призначення всього земельного масиву, а не його частини.
22.          Заперечень на касаційну скаргу не подано.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про задоволення касаційної скарги.
24.          Головним питанням спору є правомірність відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в приватну власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га на сформованій земельній ділянці державної власності сільськогосподарського призначення (кадастровий номер 0521682800:04:002:0054). 
25.          З матеріалів справи вбачається, що земельна ділянка, бажана позивачем до відведення, розташована у межах сформованої земельної ділянки (масив) (кадастровий номер 0521682800:04:002:0054, загальна площа 48,6861 га, зареєстрована 31.10.2013), яка відноситься до земель сільськогосподарського призначення.
26.          Земельна ділянка (масив) кадастровий номер 0521682800:04:002:0054 є землею сільськогосподарського призначення, знаходиться за межами населеного пункту Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області, тому її розпорядником є Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області.
27.          Суд апеляційної інстанції, рішення якого оскаржується, дійшов висновку, що відведення земельної ділянки повинно здійснюватися шляхом виготовлення проекту землеустрою, оскільки передбачалось відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, які відносяться до однієї категорії земель, що передбачає зміну цільового призначення. При цьому, відповідно до ст. 20 ЗК України відведення земельної ділянки здійснюється шляхом виготовлення проекту землеустрою.
28.          Колегія суддів з цим висновком не погоджується.      
29.          Відповідно до ч.ч. 1-5 ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
30.          У ч. 6 ст. 79-1 ЗК України визначено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
31.          Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій»:
- проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
- технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.
34.          Відповідно до статті 25 цього ж Закону документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
35.          Таким чином, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
36.          Тобто, згідно з ЗК України способами формування земельної ділянки, є, у порядку відведення земельної ділянки із земель державної, комунальної власності (за відсутності на даній частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок), шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже ч. 2 ст. 79 ЗК України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.
37.          Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
38.          Крім того, Суд не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що оскільки відведення земельної ділянки передбачає зміну її цільового призначення, її відведення відповідно до ст.20 ЗК України повинно здійснюватися саме за проектом землеустрою.
39.          Позивач просив земельну ділянку площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства. Згідно з Інформацією з Державного земельного кадастру цільове призначення земельної ділянки площею 48,6861 га, кадастровий номер 0521682800:04:002:0054 - землі сільськогосподарського призначення. Згідно з ч. 5 ст. 20 ЗК України земельні ділянки для особистого селянського господарства є не окремою категорією цільового призначення земель, а лише видом використання земель в межах цільового призначення.
40.          Крім того, відповідно до частини 2 статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру:
а) щодо категорії земель:
-          на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;
-          на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення;
-          на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель;
б) щодо виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель:
-          на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;
-          на підставі письмової заяви власника (користувача) земельної ділянки державної чи комунальної власності, - у разі зміни виду використання земельної ділянки (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони);
-          на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення.
42.          Таким чином, зміна цільового призначення земельної ділянки може відбуватись на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок.
43.          Суд апеляційної інстанції, застосувавши ст. 20 ЗК України, яка передбачає, що зміна цільового призначення здійснюється за проектом землеустрою, безпідставно не звернув увагу на те, що відповідно до ст. 50 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
44.          Окрім цього у ст. 33 ЗК України передбачено, що земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.
45.          Тож проект землеустрою та подальша відповідна процедура необхідні лише у разі: переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної статтею 19 ЗК України, в іншу; зміни виду використання земельної ділянки в межах земель оборони; зміни виду використання земельної ділянки в межах земель сільськогосподарського призначення (окрім наданих для ведення ОСГ, які можуть використовуватись також для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення). Таку позицію висловлено у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №      806/5308/15.
46.          Таким чином, суд апеляційної інстанції внаслідок неправильного застосування норм матеріального права дійшов помилкового висновку про те, що в даному випадку позивач правомірно просив надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту).
47.          Також колегія суддів вважає безпідставними посилання позивача на те, що ч. 6 ст. 79-1 ЗК України не може застосовуватись до спірних правовідносин, оскільки зазначена норма може застосовуватись лише до земельних ділянок, які були сформовані раніше, тобто до 01.01.2013 і які передані у власність або користування. Проте інформація про власника земельної ділянки в Державному земельному кадастрі відсутня.
48.          Згідно з Інформацією Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 48,6861 га, кадастровий номер 0521682800:04:002:0054, форма власності - "інформація відсутня", цільове призначення - землі сільськогосподарського призначення. Зазначена ділянка зареєстрована 31.10.2013 на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності (за межами населених пунктів) на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області.
49.          Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення про передачу земельних ділянок можуть прийматись розпорядником землі за відсутності державної реєстрації права власності держави чи територіальної громади на таку ділянку в Державному реєстрі прав.
50.          Таким чином, те що інформацію про власника не зазначене, не змінює того, що земельна ділянка перебуває у державній власності, яка знаходиться на території Іванівської сільської ради за межами населеного пункту, розпорядником якої є Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області.
51.          З огляду на викладене, враховуючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 19.10.2017 залишити в силі.
52.          Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
53.          Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України не передбачено відшкодування судових витрат суб`єкту владних повноважень у разі відмови в задоволення позову позивачу - фізичній особі.
Керуючись ст.ст. 343, 349, 352, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області задовольнити повністю.
2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року скасувати, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              І.В. Желєзний 

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб