ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
05 травня 2020 року           справа №360/798/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 13 березня 2020 року (повне судове рішення складено 13 березня 2020 року у м. Сєвєродонецьку) у справі № 360/798/20 (суддя в І інстанції Секірська А.Г.) за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради про стягнення шкоди, зобов`язання вчинити певні дії,
                                                   
                                                          УСТАНОВИВ:

24 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Сєвєродонецької міської ради, в якій просив суд:
- стягнути з органу місцевого самоврядування (Сєвєродонецької міської ради) заподіяну позивачу в результаті його бездіяльності шкоду в розмірі 34 012,77 грн;
- стягнути з органу місцевого самоврядування (Сєвєродонецької міської ради) заподіяну позивачу в результаті його бездіяльності моральну шкоду в розмірі 34 012,77 грн;
-  в разі відмови в задоволенні вимог - зобов`язати орган місцевого самоврядування виконати покладені на нього Постановою ВР обов`язки та зробити позивачу перерахунок нарахувань за послуги ЖКП за весь період дії Постанови ВР, згідно з вимогами цієї Постанови.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 28.02.2020 позовну заяву залишено без руху, запропоновано позивачеві протягом семи календарних днів з дати отримання даної ухвали усунути недоліки позовної заяви шляхом надання суду уточненої позовної заяви з нормативним обґрунтуванням вимоги про зобов`язання органу місцевого самоврядування виконати покладені на нього Постановою ВР обов`язки та зробити позивачу перерахунок нарахувань за послуги ЖКП за весь період дії Постанови ВР, згідно з вимогами цієї Постанови, у разі відмови у задоволенні позовних вимог (вимога на майбутнє), та зазначити, яким чином пов`язана заявлена вимога з задоволенням чи відмовою у задоволенні позовних вимог про відшкодування шкоди; із обґрунтованим розрахунком суми моральної шкоди та доказів на підтвердження її розміру; обґрунтуванням звернення до суду саме в порядку адміністративного судочинства з позовом про стягнення шкоди, без заявлення вимоги вирішити публічно-правовий спір (для суду та відповідача); заяви про поновлення строку звернення до суду з даним позовом та докази поважності причин його пропуску.
Зазначену ухвалу отримано особисто позивачем 03.03.2020, про що свідчить підпис позивача на рекомендованому повідомленні про вручення поштового відправлення.
10.03.2020 до суду за вхідним реєстраційним номером 9345/2020 від позивача до місцевого суду надійшла заява від 07.03.2020, до якої додано уточнену позовну заяву з такими позовними вимогами:
1) поновити порушені в результаті бездіяльності органу місцевого самоврядування права позивача;
2) стягнути з органу місцевого самоврядування (Сєвєродонецької міської ради) заподіяну позивачу в результаті його бездіяльності шкоду в розмірі 34 012,77 грн;
3) стягнути з органу місцевого самоврядування (Сєвєродонецької міської ради) заподіяну позивачу в результаті його бездіяльності моральну шкоду в розмірі 49 183,00 грн.;
4) в разі відмови у задоволенні вимог - зобов`язати орган місцевого самоврядування виконати покладені на нього Постановою ВР обов`язки та зробити позивачу перерахунок нарахувань за послуги ЖКП з 01 травня 2017 року по теперішній час.
В уточненому адміністративному позові додатково, у відмінність до первинного позову, позивачем зазначено, що з тексту постанови Верховної Ради України «Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України» орган місцевого самоврядування, в даному випадку Сєвєродонецька міська рада, повинна виконувати обов`язки з встановлення плати за житло і комунальні послуги в розмірі не більше 15% фактично отриманого сукупного доходу сім`ї без будь-яких застережень, в тому числі, і без додаткових звернень громадян. Позивач зазначає, що призначена плата за послуги ЖКП часто перевищує вказані в Постанові ВР 15 відсотків від його доходу (пенсії).
Також позивач зазначив, що до 01 травня 2017 року у нього не було необхідності звертатись за допомогою до держави. З 01 травня 2017 року у зв`язку з різким погіршанням здоров`я значно зросли витрати на ліки, обстеження, послуги медичної сестри (проведення медичних маніпуляцій: уколи та інше), послуги особам для догляду за ним. З 01 травня 2017 року позивач багаторазово звертався до Управління праці та соціального захисту населення Сєвєродонецької міської ради (УПСЗН), згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 «Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива», із заявами про призначення субсидій та деклараціями про доходи. 
З 01 травня 2017 року йому п`ять сезонів (29 місяців) не призначають субсидії через наявність боргів за послуги житлово-комунальних підприємств, вимагаючи укласти з ЖКП договори реструктуризації. Позивач неодноразово (більше двадцяти разів) звертався до міськради, до постійно діючої комісії по реструктуризації заборгованості, утвореної Сєвєродонецькою міськрадою, з проханням вирішити питання укладення договорів реструктуризації, але - безрезультатно. Весь час з травня 2017 року сподівався, що йому призначать субсидії, і тому не звертався з позовом про невиконання вимог Постанови ВР органом місцевого самоврядування, через те, що при призначенні субсидій для позивача будуть більш сприятливі умови оплати послуг ЖКП: значно менше, ніж 15 відсотків від доходу, передбачених Постановою ВР. 
Через не вирішення органом місцевого самоврядування питання призначення субсидій позивач вирішив скористатися іншим нормативно-правовим актом: Постановою ВР, згідно якої сумарні платежі за послуги ЖКП не повинні перевищувати 15 % від доходу сім`ї, і в якому відсутні вимоги про відсутність заборгованості та вимоги про укладання договорів реструктуризації заборгованості, незважаючи на те, що згідно з Постановою ВР позивач знаходиться в гірших фінансових умовах, ніж при призначенні субсидії.
ОСОБА_1 вважав, що нарахування понад 15 відсотків, вказаних в Постанові ВР, є незаконними і зазначив, що з вини органу місцевого самоврядування (Сєвєродонецької міської ради) йому п`ять сезонів (29 місяців) не призначають субсидії через нереструктуризовані борги, загальна сума яких станом на 01.01.2020 становить 34 012,77 грн. В розмірі зазначеного боргу позивач і оцінює нанесену йому шкоду суб`єктом владних повноважень.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2020 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради про стягнення шкоди, зобов`язання вчинити певні дії.
Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив суд скасувати ухвалу місцевого суду, розглянути подану ним до Луганського окружного адміністративного суду уточнену позовну заяву, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. 
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що місцевий суд встановивши, що правовідносини не містять ознак публічного правового спору, що виключає розгляд цього спору в порядку адміністративного судочинства, відмовив у відкритті провадження, натомість спочатку запропонував позивачу подати уточнену позовну заяву. Крім того, апелянт наголошує, що в позовній заяві немає жодного слова претензій, які підпадають до порушення вимог Закону України від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон № 2189-VIII) та встановлення тарифів. В позові мова йде про встановлення оплати, а не перерахунок тарифів за комунальні послуги, тому, на переконання ОСОБА_1 , ухвала про відмову у відкритті провадження є незаконною та такою, що порушує права і свободи людини і громадянина, які захищаються судом. 
Всі особи, які беруть участь в справі, до апеляційного суду не прибули, тому апеляційне провадження здійснено в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308  Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з наступних підстав.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Відповідно до положень частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Тобто, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справи адміністративної юрисдикції. Необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його бездіяльність, дії або індивідуальний акт. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу ймовірно призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Так, у постанові від 30.05.2018 у справі № 804/20798/14 Великою Палатою Верховного Суду зроблено правовий висновок, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно - правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.  
Слід зазначити, що відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. 
Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать органи державної влади, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов`язків.
Стаття 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (частина перша статті 16 ЦК України).
Відповідно до статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої).
Згідно із частиною першою статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. 
Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Зазначені правові висновки неодноразово висловлені Великою Палатою Верховного Суду при розгляді справ з підстав порушення судом правил предметної юрисдикції, зокрема, в постановах від 21 березня 2018 року у справі № 802/1792/17-а (номер рішення в ЄДРСР 73054799), від 18 квітня 2018 року у справі № 607/10615/15-а (номер рішення в ЄДРСР 73657864), від 25 квітня 2018 року у справі № 825/519/17 (номер рішення в ЄДРСР 73727765), від 08 травня 2018 року у справі № 820/4089/16 (номер рішення в ЄДРСР 74022189).
Як правильно зазначив місцевий суд, з матеріалів позовної заяви слідує, що спірні правовідносини між сторонами склались внаслідок неправильного, на думку позивача, визначення розмірів плати за житлово-комунальні послуги, відмова в здійсненні перерахунку таких розмірів згідно із вимогами постанови Верховної Ради України від 18.03.1999  № 512-ХІV «Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України», а також спричинена внаслідок таких дій матеріальна та моральна шкода. 
Так, згідно зі статтею 1 Закону № 2189-VIII:
- житлово-комунальні послуги - результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та/або перебування осіб у житлових і нежитлових приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил, що здійснюється на підставі відповідних договорів про надання житлово-комунальних послуг (пункт 5 частини першої);
- виконавець комунальної послуги - суб`єкт господарювання, що надає комунальну послугу споживачу відповідно до умов договору (пункт 2 частини першої);
- індивідуальний споживач - фізична або юридична особа, яка є власником (співвласником) нерухомого майна, або за згодою власника інша особа, яка користується об`єктом нерухомого майна і отримує житлово-комунальну послугу для власних потреб та з якою або від імені якої укладено відповідний договір про надання житлово-комунальної послуги (пункт 6 частини першої);
- споживач житлово-комунальних послуг (далі - споживач) - індивідуальний або колективний споживач (пункт 13 частини першої).
Тобто, надання житлово-комунальних послуг є різновидом договірних зобов`язань, а тому порядок їх надання, захист прав споживачів житлово-комунальних послуг та врегулювання інших відносин, які виникають довкола житлово-комунальних послуг, регулюється чинним законодавством, а також договорами про надання житлово-комунальних послуг, що їх укладає кожен споживач із організацією - надавачем. 
Частиною третьою статті 4 Закону № 2189-VIII визначено, що до повноважень органів місцевого самоврядування належать:
1) затвердження та виконання місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, участь у розробленні та виконанні відповідних державних і регіональних програм;
2) встановлення цін/тарифів на комунальні послуги відповідно до закону;
3) затвердження норм споживання комунальних послуг;
4) інформування населення відповідно до законодавства про стан виконання місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, а також про відповідність якості житлово-комунальних послуг нормативам, нормам, стандартам та правилам;
5) здійснення моніторингу стану виконання місцевих програм розвитку житлово-комунального господарства;
6) встановлення одиниці виміру обсягу наданих послуг з поводження з побутовими відходами.
Відповідно до підпункту «а» частини першої статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, послуги з постачання гарячої води, які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
Позивачем не оскаржуються рішення органу місцевого самоврядування щодо встановлення тарифів на комунальні послуги (в межах компетенції, визначеної законом), а фактично ОСОБА_1 не згоден з розміром плати за надання житлово-комунальних послуг, які надаються йому виконавцями - суб`єктами господарювання, і загальний розмір яких у відповідності до вимог постанови Верховної Ради України  від 18.03.1999  № 512-ХІV «Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України» не  повинен перевищувати 15 відсотків  фактично отриманого сукупного доходу сім`ї.
Верховним Судом в ухвалі від 19.04.2018 у справі № 9901/415/18 зроблено висновок, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів. 
Тобто, звернення позивача до суду за захистом права на перерахунок житлово-комунальних послуг та завданої нездійсненням такого перерахунку матеріальної та моральної шкоди спрямовано на захист приватноправового майнового (цивільного) інтересу позивача, і такі правовідносини не містять ознак публічно-правового спору, що виключає розгляд цього спору в порядку адміністративного судочинства.
Натомість, згідно з частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
З огляду на наведене, колегія судів погоджується з висновком місцевого суду, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, що є підставою для відмови у відкритті провадження згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України. 
Також суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом" [див. рішення у справі "Занд проти Австрії" (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <...> фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність».
Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
В даному випадку судом, встановленим законом, для розгляду даної справи є місцевий загальний суд, підстави для розгляду і вирішення позовної заяви у порядку адміністративного судочинства - відсутні.
Доводи апеляційної скарги не спростовують правильних висновків місцевого суду.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України,-

                                                         ПОСТАНОВИВ: 

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 13 березня 2020 року у справі № 360/798/20 - залишити без змін.
Повне судове рішення - 05 травня 2020 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строк касаційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину.

Головуючий суддя                                                                                 І. В. Сіваченко

Судді                                                                                            А. А. Блохін 
                                                                                                                                                                                                                                                Т. Г. Гаврищук