ПОСТАНОВА
Іменем України

31 березня 2020 року 
Київ
справа №337/2020/18
адміністративне провадження №К/9901/24956/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року, прийняте у складі судді Лазаренка М.С. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року, ухвалену у складі колегії суддів: Чепурнова Д.В. (головуючий), Сафронової С.В., Мельника В.В.
І. Суть спору:
1. Запорізький багатопрофільний ліцей №99 Запорізької міської ради Запорізької області (надалі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Житомирського обласного центру медико-соціальної експертизи Житомирської обласної ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ від 07.05.2018 №216р «Про проведення внутрішнього контролю» в частині проведення внутрішнього контролю діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідно до приписів  Бюджетного кодексу України  розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. При цьому, позивач звертає увагу, що розпорядником бюджетних коштів відносно Ліцею №99 є сам ліцей, а Департамент освіти і науки виступає в якості головного розпорядника бюджетних коштів, а відповідно не має права на проведення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, оскільки такими повноваженнями наділені саме розпорядники (не головні розпорядники) бюджетних коштів. Вказує, що відповідно до приписів чинного законодавства України внутрішній контроль окремої бюджетної установи може проводитись виключно на підставі розпорядчого документа керівника такої установи, а не керівника Департаменту виконавчого органу міської ради.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 07 травня 2018 року директором Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради видано наказ №216р «Про проведення внутрішнього контролю», яким, на виконання розпорядження Запорізького міського голови від 27.12.2017 №454р «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста» з метою попередження порушень в частині правильності нарахування заробітної плати працівникам, забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, його відокремлених структурних підрозділів, підвідомчих їм закладів освіти, на підставі ст.22  та  26 Бюджетного кодексу України, п.3.44 Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради, Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, наказано:
Провести відповідно до вимог Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради внутрішній контроль діяльності Запорізького колегіуму «Мала гуманітарна академія» Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької гімназії №107 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького навчально-виховного комплексу №68 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького навчально-виховного комплексу №19 Запорізької міської ради Запорізької області, щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.
5. Також у пункті 4 наказу від 07.05.2018 №216р наказано розпочати внутрішній контроль, зазначений у пункті 1 цього  наказу, зокрема в Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 Запорізької міської ради Запорізької області з 21.05.2018.
6. Вважаючи, що вказаний наказ, в частині, що стосується Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області, є протиправним та виданим Департаментом з перевищенням повноважень, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 14 серпня 2018 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
8. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Ліцей №99 є підвідомчим Департаменту освіти і науки закладом та отримувачем бюджетних коштів з міського бюджету, а тому Департамент має право на здійснення внутрішнього контролю відносно позивача. Крім того керівник Ліцею №99 зобов`язаний також контролювати питання дотримання використання бюджетних коштів, як розпорядник коштів нижчого рівня, проте, такий обов`язок керівника Ліцею №99 не позбавляє головного розпорядника коштів  Департамент освіти і науки призначити проведення внутрішнього контролю закладу з власної ініціативи. Також судами зазначено, що наказ, який прийнятий відповідачем на виконання покладених на нього повноважень не створює, не змінює та не припиняє для позивача прав й обов`язків, зокрема не встановлює факту вчинення порушення законодавства та не передбачає застосування негативних наслідків (юридичної відповідальності).
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
9. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
10. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
11. Касаційну скаргу мотивує тим, що Департамент видав наказ з перевищенням повноважень. Відповідно до абз. 4 ч. З ст. 26 Бюджетного кодексу України, основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України. Проте, станом на дату видання наказу від 07.05.2018 № 216р, Кабінетом Міністрів України не було визначено основні засади здійснення внутрішнього контролю. Відповідна постанова була видана лише 12 грудня 2018 року (постанова № 1062).
11.1. Скаржник зазначає, що приймаючи рішення, суди припустилися помилкового лексичного і семантичного аналізу норм п. 9 ч. 5 ст. 22 та абз. 1, 2 ч. З ст. 26 Бюджетного кодексу України та не з`ясували, що собою являє внутрішній контроль, як складова частина внутрішнього контролю, в яких формах він може бути реалізований, яке законодавче підґрунтя та процедура його проведення, і відповідно до цього повноваження його суб`єктів, що потягло за собою неправильне застосування п. 9 ч. 5 ст. 22 Бюджетного кодексу України. Також, на думку позивача, суди не визначилися із поняттями «децентралізованого внутрішнього аудиту» та «внутрішнього контролю». Скаржник зазначив, що в системі внутрішнього контролю у бюджетному процесі існують внутрішній контроль, як інструмент управління та внутрішній аудит - форма контролю. При цьому, внутрішній аудит може бути реалізований у двох формах (централізованого та децентралізованого) аудиту, який реалізується в межах системи управління, органом, який функціонально незалежний від керівництва. Здійснення контролю та аудиту у бюджетному процесі в інших формах в межах системи управління Департаменту не передбачено. За таких обставин, Департамент мав видавати наказ про проведення децентралізованого внутрішнього аудиту.
11.2. Позивач також посилається на те, що відповідачем не було дотримано загальних вимог до наявності підстав та порядку проведення перевірок. Так, на думку скаржника, ліцей мав бути повідомлений завчасно про проведення перевірки і до його початку отримати наказ про призначення, план проведення контрольних заходів. Контроль за використанням і збереженням фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна проводиться з метою, визначеною у ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». За таких обставин, Ліцей має право не погодитись з рішенням про проведення внутрішнього контролю та оспорити його в суді.
11.3. Скаржник зауважує, що судами не досліджувалися питання, пов`язані із дотриманням строків проведення позапланового аудиту та інших процедурних вимог, визначених пунктами 6-7 Постанови Кабінету міністрів України № 1001, якою затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших    центральних    органах    виконавчої    влади,    їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів    виконавчої    влади, Стандартами внутрішнього аудиту.
12. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
13. Згідно з частиною другою  статті 2 КАС України    до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності      Конституцією     чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
14. Частиною третьою  статті 2 КАС України  встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені        Конституцією        та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
15. Згідно із ч. 2  ст. 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
16. Статтею 26 Бюджетного кодексу України  передбачено здійснення контролю та аудиту у бюджетному процесі.
17. Частиною третьої цієї статті визначено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.
Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.
18. На виконання вказаних положень  Кабінетом Міністрів України постановою від 28 вересня 2011 року №    1001  затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших    центральних    органах    виконавчої    влади,    їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів    виконавчої    влади.
19. При цьому, згідно з пп.пп. 18, 47 ч.1  ст.2 Бюджетного кодексу України, у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
19.1. головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до  статті 22 цього Кодексу  отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень;
19.2. розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань, довгострокових зобов`язань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету.
20. Відповідно до п.9 ч.5  ст.22 БК України  головний розпорядник бюджетних коштів: здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.
VI. Висновок Верховного Суду
21. Відповідно до частин другої та третьої  статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України  законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а обґрунтованим - рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
22. Згідно з пунктом 3  статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України  одним із принципів адміністративного судочинства є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі. Дотримання цього принципу вимагає від суду, який розглядає адміністративну справу, встановлення фактичних обставин справи, навіть якщо на них немає посилання сторін в їх доводах чи запереченнях, з витребуванням відповідних доказів в тому числі із власної ініціативи, що обумовлюється публічним характером спору в адміністративній справі.
23. Під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема, чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження (стаття 244 Кодексу адміністративного судочинства України).
24. Оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідають.
25. Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується позивачем, Департамент освіти і науки є головним розпорядником бюджетних коштів, а Ліцей №99  розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня по відношенню до Департаменту.
26. Разом з тим, з метою правильного вирішення спорів цієї категорії судам необхідно оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, враховуючи особливості нормативного регулювання у конкретній сфері державного управління.
27. Крім того, судами взагалі не досліджувалися питання, пов`язані із дотриманням строків проведення внутрішнього контролю та інших процедурних вимог щодо проведення такого контролю.
28. Крім того, судами не було надано оцінку доводам позивача, що на дату видання оспорюваного наказу, Кабінетом Міністрів України не були визначені основні засаді здійснення внутрішнього контролю. Питання проведення внутрішнього контролю у підвідомчих бюджетних установах не було регламентовано. 
29. Лише 12 грудня 2018 року Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову №1062 Про затвердження Основних засад здійснення внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 р. № 1001, якою було затверджено Основні засади здійснення внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів.
30. До вказаного моменту існував лише Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших    центральних    органах    виконавчої    влади,    їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів    виконавчої    влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №    1001.
31. Верховний Суд зауважує, що мета адміністративного судочинства досягається виключно за умови, якщо суд оцінює кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше суди не виконують свої зобов`язання щодо пункту першого  статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або  постанові  суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
33. В зв`язку з вказаними обставинами, Верховний Суд вважає висновки судів попередніх інстанції передчасними, оскільки, суди першої та апеляційної інстанції взагалі не досліджували процедурних вимог щодо проведення внутрішнього контролю.
34. Наведене дає підстави стверджувати про невжиття належних заходів щодо офіційного з`ясування обставин справи.
35. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів першої та апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити Верховним Судом правильність його висновків в цілому по суті спору.
36. Згідно з частинами першою, другою  статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України  суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
37. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
38 Враховуючи, що суд касаційної інстанції відповідно до частини 2  статті 341 КАС України  не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, колегія суддів дійшла висновку, що відповідно положень частин другої-четвертої  статті 353 КАС  рішення судів попередніх інстанцій в цій справі необхідно скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
39. Під час нового розгляду справи судам слід дати юридичну оцінку вказаним обставинам та в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог  статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
VII. Судові витрати
40. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями  3,  341,  345,  349,  353,  355,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області задовольнити частково.
2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року у справі №337/2020/18 скасувати і направити справу на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    Л.О. Єресько 

                                                                                                      В.М. Соколов