ПОСТАНОВА
Іменем України

20 травня 2020 року 
Київ
справа №1440/1671/18
адміністративне провадження №К/9901/66949/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур  О.В., Уханенка  С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №1440/1671/18
за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Миколаївській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Міленіум-Хол» про  застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області    на ухвалу  Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018  року, постановлену в складі: головуючого судді Біоносенко В.В.,  і постанову  П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Турецької  І.О., суддів Стас Л.В., Шеметенко Л.П.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи 
1.          Заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 (далі - позивач, прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Миколаївській області (далі - ГУ ДСНС України у Миколаївській області) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Міленіум-Хол» (далі - відповідач, ТОВ «Міленіум-Хол») із вимогами: застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) приміщення, розташованого за адресою: Миколаївська область, Березанський район, с.  Коблеве, просп. Курортний, 23, що належить на праві власності ТОВ «Міленіум-Хол», до повного усунення порушень, установлених актом перевірки від 02.05.2018 №45.
2.          На обґрунтування вимог позивач зазначив, що ГУ ДСНС України у Миколаївській області у період із 27.04.2018 по 02.05.2018 проведено перевірку додержання торговельно-розважальним комплексом «Міленіум» ТОВ «Міленіум-Хол» вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Під час зазначеної перевірки було виявлено порушення цих вимог.
3.          Як стверджує прокурор, ГУ ДСНС України у Миколаївській області, на якого покладено повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, не вживає заходів щодо повного або часткового зупинення роботи ТОВ «Міленіум-Хол», що стало підставою його звернення до суду з відповідним позовом.
4.          Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 20  липня 2018 року, яка залишена без змін постановою  П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року, адміністративний позов прокурора в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Миколаївській області до ТОВ «Міленіум-Хол» про  застосування заходів реагування повернуто позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5.          Приймаючи вказані судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що   згідно з частиною третьою  статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
6.          Аналіз частини четвертої  статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
7.          Водночас у цій справі прокурором не доведено підстав звернення до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Миколаївській області.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
8.          У касаційній скарзі заступник прокурора Одеської області    просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права.
9.          На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що судами безпідставно ототожнено правовий статус суб`єкта владних повноважень, наділеного повноваженнями на застосування заходів реагування, та прокурора, який здійснює представництво інтересів держави відповідно до положень статті 131-1 Конституції України та, як наслідок, помилково не застосовано приписи частини першої статті 24 Закону №1697-VII, якою прокурору надано право подання позовної заяви з метою захисту інтересів держави.
10.          Скаржник наголошує, що підставою для звернення прокурора до суду із цим позовом є неналежне виконання ГУ ДСНС України у Миколаївській області своїх повноважень, яке уповноважено на захист інтересів держави та вжиття заходів, передбачених Законом України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
11.          Порушення інтересів держави у вказаній сфері полягає у недодержані відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, що спричинює ризики для безпечного функціонування робочого процесу і може призвести до негативних наслідків у вигляді порушення прав громадян на життя і здоров`я, передбачених статтею 27  Конституції України, про що прокурором і було зазначено в позові.
12.          Указана касаційна скарга надійшла на адресу Верховного Суду 03  грудня 2018 року.
13.          За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Бевзенку В.М., суддям Шарапі В.М., Данилевич Н.А.
14.          Ухвалою Верховного Суду від 02 січня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою заступника прокурора Одеської області    на ухвалу  Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року і постанову  П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01  листопада 2018 року.
15.          Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 07 травня 2020 року №757/0/78-20, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
16.          За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 травня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській  О.Р., суддям Кашпур  О.В., Уханенку  С.А.
17.          Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
ІІІ. Джерела права та акти їхнього застосування
18.          08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
19.          Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
20.          З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом №460-IX.
21.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.          Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1)  підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
23.          Частиною третьою  статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
24.          Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
25.          Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта стаття статті 53 КАС України).
26.          Так, згідно з пунктом 7 частини четвертої  статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи. 
27.          Частиною першою статті 23 Закону №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
28.          Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
29.          Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
30.          Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 Кодекс цивільного захисту України (далі -   КЦЗ України) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
31.          Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем і засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
ІV. Позиція Верховного Суду 
32.          Із наведених норм чинного законодавства необхідно зробити висновок, що прокурор, як посадова особа органу державної влади, з метою реалізації встановлених Конституцією України функцій має право звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянин чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а лише тоді, коли для цього існують виняткові умови і дотримано визначений законом порядок такого звернення.
33.          Конституція України та чинні законодавчі акти не передбачають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак установлюють випадки, критерії та умови, за яких таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає у тому випадку, коли прокурор діє в інтересах особи, яка за певних очевидних і об`єктивних причин не здатна захистити свої порушені або оскаржувані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
34.          Існування інтересу і необхідності його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або пояснити (аргументувати) чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не орган державної влади чи суб`єкт місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можливо встановити інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
35.          Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не лише передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можливо віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів унаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з органами публічної влади.
36.          У цій справі підставою для звернення прокурора з позовом до суду є неналежне виконання органом, уповноваженим державою вживати заходи щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, власних повноважень, а саме: не вжиття заходів щодо повного або часткового зупинення роботи ТОВ «Міленіум-Хол».
37.          Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Водночас у другому - має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
38.          Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, визначено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їхньому виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
39.          Відповідно до частин першої і другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Цей орган реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
40.          До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу (пункт 1); складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень (пункт 11); звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12); складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту (пункт 14); застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (пункт 18); розгляд відповідно до закону справ про адміністративні правопорушення, пов`язаних з порушенням установлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, і накладення адміністративних стягнень (пункт 19) (частина перша статті 67 КЦЗ).
41.          Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які, у визначений законом спосіб, реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.
42.          У позовній заяві прокурор причиною, яка перешкоджає відповідному органу ДСНС самостійно звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування для реалізації законодавчо встановленого за ними обов`язку здійснювати заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які водночас збігаються з інтересами держави, а саме, перешкоджати створенню загрози життю та здоров`ю людини, зазначає відсутність бюджетного фінансування на вказані цілі.
43.          Водночас недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави в суді.
44.          Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 11  грудня 2019 року в справі №805/4074/17-а.
45.          Суд указує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати за мету підміну суб`єкта виконання владно-управлінських функцій, а спонукати до їхнього виконання, у разі неналежного виконання таких функцій, суб`єктом владних повноважень, інтереси якого він буде представляти в суді.
46.          Отже, захищати інтереси держави у належний спосіб повинні, у першу чергу, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який, усупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це у неналежний спосіб, або у випадку, коли такий орган публічної влади взагалі відсутній.
47.          З огляду на вказане Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про недоведеність позивачем необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також про необґрунтованість підстав звернення до суду, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до статті 23  Закону №1697-VII.
48.          Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
49.          Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
50.          Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
51.          Оскільки суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
V. Судові витрати
52.          Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
53.          Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
54.          Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області залишити без задоволення.
55.          Ухвалу  Миколаївського окружного адміністративного суду від 20  липня 2018 року і постанову  П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року у цій справі залишити без змін.
56.          Судові витрати не розподіляються.
57.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                      О.Р.  Радишевська
Судді:                                                                                          О.В.  Кашпур
                                                                                          С.А.  Уханенко