ПОСТАНОВА
Іменем України

26 травня 2020 року 

м. Київ
справа №806/2532/16
адміністративне провадження №К/9901/43069/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,    

розглянув у письмовому провадженні    
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області    
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 26 січня 2017 року (суддя Токарева М.С.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року (колегія у складі суддів Капустинського М.М., Мацького Є.М., Шидловського    В.Б.)
у справі № 806/2532/16
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області    
про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.           29.11.2016 до Житомирського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області.
2.          Позивач просив суд:
- визнати протиправним рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки та прийняти відповідне рішення;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області видати відповідний наказ про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та затвердити виготовлену документацію на земельну ділянку у відповідності до поданих документів.
3.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 26.01.2017, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04.04.2017, позов задоволено повністю.
4.           24.04.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області. Скаржник просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.    
5.           03.07.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
6.          У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.
7.          Відзиву на касаційну скаргу, інших заяв, клопотань до Суду не надходило.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.           20.01.2016 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства у власність на території Сингаївської сільської ради Коростенського району. До заяви додано: копію паспорта, копію ідентифікаційного коду, довідку про надання дозволу на складання документації із землеустрою щодо передачі земельної ділянки у власність, викопіювання з матеріалів інвентаризації земель Сингаївської сільської ради Коростенського району, земельної ділянки, яка планується для передачі у власність, копію довідки про участь в АТО.    
9.          Листом від 21.10.2016 №П-6326/0-3457/6-16 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області відмовив у наданні зазначеного дозволу з посиланням на те, що на даний час на території Коростенського району збільшилася кількість випадків незаконного видобування бурштину, який Постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.1994 №827 (у редакції постанови від 28.12.2011 №1370) віднесений до корисних копалин. Надання земельних ділянок у власність у зоні незаконного видобування корисних копалин у разі використання земель не за цільовим призначенням, призведе до порушення принципу раціонального використання земель.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10.          Позивач позов обґрунтовував тим, що відповідач відмовив йому в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, не передбачених ст. 118 ЗК України.
11.          Відповідач проти позову заперечував. Стверджував, що у Житомирський області мають місце випадки незаконного видобутку бурштину. Тому є підозра, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, може в подальшому використовуватися не за цільовим призначенням - не для ведення особистого селянського господарства, а для незаконного видобутку корисних копалин. Крім того, вважав, що прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є дискреційними повноваженнями відповідача, який має свободу у вирішенні питання щодо доцільності чи недоцільності видачі дозволів на розробку проекту землеустрою.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12.          Задовольняючи позов, суди виходили з того, що така підстава, як припущення про нецільове використання позивачами земельних ділянок, у зв`язку з можливою наявністю покладів бурштину, не передбачена ЗК України як підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою.
13.          Також суди дійшли висновку, що зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою не є втручанням суду в дискреційні повноваження органу Держгеокадастру. Норма частини 7 статті 118 ЗК України визначає, що відповідний орган розглядає клопотання і дає дозвіл або відмовляє у видачі дозволу з підстав передбачених вказаною нормою.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

14.          Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати судові рішення з таких підстав:
а) окремим дорученням Держгеокадастру від 15.07.2016 № 365/3-16-0.25 рекомендовано відмовляти у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з метою недопущення необґрунтованості передачі у власність чи користування земельних ділянок, на яких розташовані родовища корисних копалин загальнодержавного значення без спеціальних дозволів на користування надрами;
б) надання земельних ділянок у власність у зоні незаконного видобування корисних копалин загальнодержавного значення ставить під сумнів те, що земельні угіддя використовуються за цільовим призначенням;
в) зобов`язуючи Головне управління Держгеокадастру прийняти рішення про надання дозволу щодо розробки проекту землеустрою, суд втрутився у виключні повноваження цього органу, шляхом прийняття замість нього рішення з даного питання.
15.          Відзиву на касаційну скаргу не подано.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.
17.          Частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.    
18.          Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
19.          У контексті встановлених судами обставин справи, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що така підстава як припущення про нецільове використання позивачем земельної ділянки, у зв`язку з можливою наявністю покладів бурштину, не передбачена ЗК України як підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою.
20.          Водночас, Управління Держгеокадастру у Коростенському районі Житомирської області у відповідь на запит позивача листом від 29.12.2016 зазначило, що ділянка, розташована за межами населеного пункту с. Сингаї відноситься до категорії земель запасу, будь-які обтяження або обмеження відсутні, наявність особливо цінних земель відсутня.
21.          Колегія суддів Верховного Суду вважає, що суди правильно оцінили, що зазначені підстави відмови не відповідають тим, які визначені частиною 7 статті 118 ЗК України. Цей перелік є вичерпним.
22.          Аналогічні висновки було зроблено Верховним Судом під час розгляду справи №814/702/17 у постанові від 07.02.2019, де позивачам відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з тотожних підстав. 
23.          Оцінюючи доводи скаржника про втручання суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру шляхом зобов`язання прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, Суд виходить з такого.
24.          На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
25.          У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
26.          Водночас, суд звертає увагу, що обираючи спосіб захисту, суди, погоджуючись з вимогами позивача, зобов`язали відповідача повторно розглянути заяву та прийняти рішення про надання дозволу. Зазначені приписи є альтернативними способами захисту, які не можуть застосовуватися одночасно, оскільки повторний розгляд допускає різні рішення, зокрема про надання дозволу або відмову у цьому, в той час як зобов`язання прийняти рішення про надання дозволу не залишає відповідачу вибору. 
27.          В частині сьомій статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу. Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється.
28.          За результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ, відтак рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова в наданні такого дозволу повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області. Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі №    140/1992/18, від 14.08.2019 у справі №    0640/4434/18, від 29.08.2019 у справі №    420/5288/18, від 17.10.2019 у справі №    811/1845/18, від 09.01.2020 у справі №    820/4433/17, 27.01.2020 від №    816/2119/16.
29.          Позивач звертався до відповідача із клопотанням (заявою) від 20.01.2016 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення. В даному разі - наказ.
30.          Відсутність належним чином оформленого рішення відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
31.          Отже, лист Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 21.10.2016 у відповідь за результатами розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не може вважатись «відмовою» у розумінні частини 7 статті 118 ЗК України. 
32.          Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі № 509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, належним способом захисту та відновлення прав позивача буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36-39).
33.          У справі, що розглядається, клопотання позивача було розглянуто, проте рішення у формі наказу про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не було прийнято. Відтак, у суду не було підстав задовольняти позовні вимоги у частині зобов`язання відповідача прийняти наказ про надання дозволу. 
34.          Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. 
35.          Враховуючи наведе, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення скасувати в частині задоволення вимоги зобов`язати відповідача видати наказ про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянку у відповідності до поданих документів, та ухвалити у цій частині нове рішення, яким у задоволення цієї частини позовних вимог відмовити.
36.          Зважаючи на те, що скаржником є суб`єкт владних повноважень, судові витрати відшкодуванню не підлягають.

Керуючись ст. 350, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити частково.
2. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 26 січня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року скасувати у частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області видати наказ про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянку у відповідності до поданих документів, та ухвалити у цій частині нове рішення, яким у задоволення цієї частини позовних вимог відмовити.
3. В іншій частині Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 26 січня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року залишити без змін.
    
    Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                 Кравчук В.М.

Суддя                                                                                                     Берназюк Я.О.

Суддя                                                                                                     Стародуб О.П.