ПОСТАНОВА
Іменем України

31 березня 2020 року

Київ
справа № 804/7035/16
провадження № К/9901/16810/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Комунального закладу «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської     обласної ради» до Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичної і теплової енергії у Дніпропетровській області про скасування постанови, за касаційною скаргою Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичної і теплової енергії у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Кононенко О.В. від 30 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Семененка Я.В., Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю. від 30 травня 2017 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Комунальний заклад «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської     обласної ради» звернувся до суду з позовом до Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичної і теплової енергії у Дніпропетровській області про скасування постанови, в якому просив:
- скасувати постанову старшого державного інспектора - начальника Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Дніпропетровській області Корчевського А.В. від               14 вересня 20016 року    № 25/19-90-29 про накладення штрафу за порушення законодавства про електроенергетику.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду у від                       30 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, позовні вимоги Комунального закладу «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської     обласної ради» було задоволено.
Скасовано постанову Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичної і теплової енергії у Дніпропетровській області від 14 вересня 2016 року № 25/19-90-29.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що суб`єкт господарювання несе відповідальність за порушення законодавства в галузі електроенергетики та сфері теплопостачання за умови ухилення від виконання або несвоєчасне виконання умов припису.
З метою виконання вимог припису від 26 грудня 2013 року позивач неодноразово звертався з листами до управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради та департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації з проханням про виділення коштів на придбання та встановлення АБЖ у відділеннях, проте коштів виділено не було.
Таким чином, на час винесення спірної постанови, позивачем вживалися заходи на виконання припису від 26 грудня 2013 року № 01/11-61-031, проте кошти виділені не були, а тому позивач був позбавлений можливості виконати припис через наявність об`єктивних обставин, а не внаслідок волевиявлення та свідомого ухилення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Криворізьке відділення Державної інспекції з енергетичної і теплової енергії у Дніпропетровській області звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду у від 30 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від                              30 травня 2017 року, та ухвалити нову постанову, якою відмовити Комунального закладу «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської     обласної ради» у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23 грудня 2013 року Криворізьким відділенням Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Дніпропетровській області за результатами перевірки видано припис № 01/11-61-031 про необхідність забезпечення резервними джерелами живлення хірургічні, реанімаційні відділення лікарні.
9 вересня 2016 року відповідачем проведено позапланову перевірку Комунального закладу «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської обласної ради», щодо виконання вимог припису від 26 грудня 2013 року № 01/11-61-031, за результатами якої складено акт № 25/19-61-28, в якому зазначено, що встановлено ухилення від виконання вимог пункту 1 припису від 26 грудня 2013 року № 01/11-61-031, а саме щодо необхідності забезпечення резервними джерелами живлення хірургічні, реанімаційні відділення лікарні.
На підставі зазначеного акта перевірки 14 вересня 2016 року старшим державним інспектором - начальником Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Дніпропетровській області Корчевським А.В. прийнято постанову № 25/19-90-29 про накладення на позивача штрафу в сумі 1700,00 грн за невиконання вимог пункту 1 припису від 26 грудня 2013 року № 01/11-61-031.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що згідно із Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ проекти кошторисів складаються усіма установами на наступний бюджетний рік. 
До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. 
Головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету, повноти надходження доходів або повернення кредитів, додержання діючих ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів.
З урахуванням того, що вимоги Держенергонагляду щодо забезпечення резервними джерелами живлення електричної енергії реанімаційних та хірургічних відділень Позивача передбачені законодавством (Правилами улаштування електроустановок), для виділення Криворізькій міській лікарні № 7 бюджетних коштів для виконання вимог Припису відповідача, позивач мав не просто звертатися з листами до управлінь та департаментів органів місцевого самоврядування та місцевої державної влади, а включити (з необхідними розрахунками та обґрунтуваннями) ці кошти до проектів кошторисів витрат на 2015 та/або 2016 роки та подати їх головному розпоряднику. 
Докази складення Комунальним закладом «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської обласної ради» відповідних проектів кошторисів у матеріалах справи відсутні. Відповідно, Позивачем не вчинено всіх залежних від нього заходів щодо недопущення порушення (виконання вимог припису Держенергонагляду), тому з його боку має місце саме ухилення від виконання припису.

7. Комунальним закладом «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської     обласної ради» подано заперечення на касаційну скаргу Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичної і теплової енергії у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від                                  30 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, в яких він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Відповідно до статті 9 Закону України «Про електроенергетику» державний нагляд (контроль) в електроенергетиці здійснюється центральним органом виконавчої влади з державного енергетичного нагляду.
Способом здійснення державного нагляду (контролю) в електроенергетиці є проведення центральним органом виконавчої влади з державного енергетичного нагляду відповідних обстежень, перевірок, оглядів, інспектування щодо енергетичного обладнання суб`єктів електроенергетики та споживачів енергії у порядку, визначеному Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

9. Згідно із частиною 3 статті 27 Закону України «Про електроенергетику» суб`єкти господарської діяльності несуть відповідальність за правопорушення в електроенергетиці за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання рішень чи приписів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, центрального органу виконавчої влади з державного енергетичного нагляду та порушення умов ліцензій - штраф у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

10. Відповідно до абзацу 1 пункту 1    Положення про державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної і теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 серпня 1996 року № 929, державний енергетичний нагляд за технічним станом та організацією експлуатації електричних, теплових, тепловикористовувальних установок і мереж, режимами споживання електричної та теплової енергії суб`єктів електроенергетики, суб`єктів відносин у сфері теплопостачання і споживачів електричної енергії здійснює Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії (Держенергонагляд).

11. Пунктом 11 Положення визначено, що Держенергонагляд має право: застосовувати до суб`єктів господарювання штрафні санкції у порядку, визначеному законодавством; вимагати від суб`єктів електроенергетики, суб`єктів відносин у сфері теплопостачання і споживачів електричної енергії усунення порушень законодавства у сфері виробництва, постачання та споживання енергії; надавати (надсилати) суб`єктам електроенергетики, суб`єктам відносин у сфері теплопостачання і споживачам електричної енергії обов`язкові для виконання приписи, розпорядження та інші розпорядчі документи щодо усунення порушень законодавства у сфері виробництва, постачання та споживання енергії.

12. Відповідно до пункту 30 статті 2 Бюджетного кодексу України кошторис - основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов`язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.

13. Згідно із статтею 36 Бюджетного кодексу України стадіями виконання бюджету за видатками та кредитуванням є:
1) встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі та в межах затвердженого розпису бюджету;
2) затвердження кошторисів, паспортів бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), а також порядків використання бюджетних коштів;
3) взяття бюджетних зобов`язань;
4) отримання товарів, робіт і послуг;
5) здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов`язань;
6) використання товарів, робіт і послуг для виконання заходів бюджетних програм;
7) повернення кредитів до бюджету (щодо кредитування бюджету).

14. Частиною 1 статті 47 Бюджетного кодексу України передбачено, що відповідно до затвердженого розпису бюджету розпорядники бюджетних коштів одержують бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів. Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ встановлюється Кабінетом Міністрів України.

15. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 затверджено Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ.

16. Пунктом 3 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ установлено, що установа незалежно від того, чи веде вона бухгалтерський облік самостійно, чи обслуговується централізованою бухгалтерією, для забезпечення своєї діяльності складає індивідуальні кошториси, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду за кожною виконуваною нею бюджетною програмою (функцією), а вищі навчальні заклади та наукові установи, заклади охорони здоров`я, що надають первинну медичну допомогу, також індивідуальні плани використання бюджетних коштів та індивідуальні помісячні плани використання бюджетних коштів.

17. Згідно із пунктом 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, а вищим навчальним закладам та науковим установам, закладам охорони здоров`я, що надають первинну медичну допомогу, також за наявності затверджених планів використання бюджетних коштів і помісячних планів використання бюджетних коштів.

18. Пунктами 12, 14 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ визначено, що головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету, повноти надходження доходів або повернення кредитів, додержання діючих ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів.
Проекти кошторисів складаються усіма установами на наступний бюджетний рік, якщо ці установи функціонували до початку року, на який плануються видатки бюджету та/або надання кредитів з бюджету. У разі коли установи утворені не з початку року, кошториси складаються і затверджуються для кожної установи з часу її утворення до кінця бюджетного року в загальному порядку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

19. Аналіз наведених норм чинного законодавства свідчить про те, що Держенергонагляд має право вимагати від суб`єктів електроенергетики, суб`єктів відносин у сфері теплопостачання і споживачів електричної енергії усунення порушень законодавства у сфері виробництва, постачання та споживання енергії шляхом надання суб`єктам електроенергетики, суб`єктам відносин у сфері теплопостачання і споживачам електричної енергії обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушень законодавства у сфері виробництва, постачання та споживання енергії.

20. При цьому, суб`єкт господарювання несе відповідальність у вигляді штрафних санкцій, які накладаються постановою про накладення штрафу за порушення законодавства в галузі електроенергетики та сфері теплопостачання за умови   ухилення від виконання або несвоєчасне виконання умов припису.

21. Згідно статуту Комунального закладу «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської обласної ради» Комунальний заклад «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської обласної ради» є неприбутковою медичною установою, що фінансується виключно з державного бюджету, власником якої є Дніпропетровська обласна рада. Основним джерелом фінансування ресурсів закладу є обласні бюджетні кошти та кошти медичної субвенції і місцевих бюджетів. 

22. Відповідно до статті 22 Бюджетного кодексу України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. 
Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради. 
Головний розпорядник бюджетних коштів: розробляє плани діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних проектів); організовує та забезпечує на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх Міністерству фінансів України (місцевому фінансовому органу); отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань.

23. Враховуючи, що Комунальним закладом «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської обласної ради» є комунальним закладом та фінансується за рахунок місцевого бюджету, позивач обґрунтовано звертався саме до виконкому Криворізької ради, як розпорядника бюджетних коштів, з метою вирішення питання про виділення коштів на придбання та встановлення резервних джерел живлення    відділень лікарні. 

24. Аналіз Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ дає підстави для висновку про те, що  бюджетна установа для забезпечення своєї діяльності складає індивідуальні кошториси.
Установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів.
Проекти кошторисів складаються усіма установами на наступний бюджетний рік.
Головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету, повноти надходження доходів або повернення кредитів, додержання діючих ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів.

25. Судом встановлено, що Криворізьким відділенням Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Дніпропетровській області позивачу видано припис від 23 грудня 2013 року                       № 01/11-61-031 про необхідність забезпечення резервними джерелами живлення хірургічні, реанімаційні відділення лікарні.
За невиконання Комунальним закладом «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської обласної ради» вимог припису від 26 грудня 2013 року                          № 01/11-61-031, відповідачем було винесено оскаржувану постанову.

26. Як убачається з матеріалів справи, з метою виконання вимог припису від 26 грудня 2013 року № 01/11-61-031, позивач неодноразово звертався з листами до управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради та департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації з проханням про виділення коштів на придбання та встановлення АБЖ у відділеннях, проте коштів виділено не було.

27. Однак, позивачем не надано доказів складання Комунальним закладом «Криворізька міська лікарня № 7» Дніпропетровської обласної ради» проектів кошторисів на відповідні роки (2014, 2015, 2016) із зазначенням коштів на придбання та встановлення резервних джерел живлення у хірургічному та реанімаційному відділеннях лікарні.

28. Тобто, позивачем не було вжито всіх заходів на виконання припису Криворізьким відділенням Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Дніпропетровській області від 23 грудня 2013 року           № 01/11-61-031,

29. Враховуючи, що позивачем не було вжито всіх заходів на виконання припису Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Дніпропетровській області від                         23 грудня 2013 року № 01/11-61-031, що є свідченням ухилення від виконання умов припису, колегія суддів дійшла висновку про те, що постанова старшого державного інспектора - начальника Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Дніпропетровській області Корчевського А.В. від 14 вересня 20016 року                               № 25/19-90-29 про накладення штрафу за порушення законодавства про електроенергетику винесена на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений законами України, а тому відсутні підстави для її скасування.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

30. Частиною 1 статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України  встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

31. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що  рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Криворізького відділення Державної інспекції з енергетичної і теплової енергії у Дніпропетровській області задовольнити.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від                                30 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року скасувати.

Ухвалити нову постанову.

У задоволенні позовних вимог Комунальному закладу «Криворізька міська лікарня            № 7» Дніпропетровської     обласної ради» відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

Суддя-доповідач          Н.В.  Коваленко

судді                                                                                                            Я.О.  Берназюк

                                                                                                               І.В.  Желєзний