ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Головуючий суддя у першій інстанції : Подлісна І.М.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 березня 2020 року	Львів	Справа № 500/1631/19 пров. № 857/13154/19	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді:                                         Бруновської Н.В.
суддів:                                                             Макарика В.Я., Улицького В.З.
за участю секретаря судового засідання:          Хомич О.Р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 500/1631/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії, – 

ВСТАНОВИВ:

09.07.2019р. позивачі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 звернулись в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про визнання протиправною відмови яка викладена в листі № А-1136/0-443/0/17-19 від 14.03.2019р. у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі їх у власність для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення та зобов`язання затвердити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, із земель сільськогосподарського призначення держаної форми власності за межами населеного пункту на території Косівської сільської ради Чортківського району Тернопільської області.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.10.2019р. позов задоволено. Суд визнав протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області викладену в листі №А-1136/0-443/0/17-19 від 14.03.2019р. у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність: ОСОБА_5 кадастровий №6125584900:01:001:0809; ОСОБА_1 кадастровий №6125584900:01:001:0811; ОСОБА_2 кадастровий №6125584900:01:001:0812; ОСОБА_3 кадастровий №6125584900:01:001:0814; ОСОБА_4 кадастровий №6125584900:01:001:0816; ОСОБА_6 кадастровий №6125584900:01:001:0815.

Крім того, суд зобов`язав Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області  затвердити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність : ОСОБА_5 кадастровий №6125584900:01:001:0809; ОСОБА_1 кадастровий №6125584900:01:001:0811; ОСОБА_2 кадастровий №6125584900:01:001:0812; ОСОБА_3 кадастровий №6125584900:01:001:0814; ОСОБА_4 кадастровий №6125584900:01:001:0816; ОСОБА_6 кадастровий №6125584900:01:001:0815 для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної форми власності за межами населеного пункту на території Косівської сільської ради Чортківського району Тернопільської області.

Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом порушено норми матеріального та процесуального права.

Апелянт просить суд, рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.10.2019р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.

23.03.2020р. на адресу Восьмого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про відкладення розгляду справи на період карантину.

ч.2 ст.313 КАС України передбачено, що неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

При цьому, ч.3 цієї статті передбачено, що якщо суд апеляційної інстанції визнав обов`язковою участь у судовому засіданні учасників справи, а вони не прибули, суд апеляційної інстанції може відкласти апеляційний розгляд справи.

Таким чином, колегія суддів не вбачає підстав для відкладення розгляду справи, оскільки учасники процесу, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду, а їх участь у судовому засіданні не визнана обов`язковою.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з`явились, хоча належним чином повідомленні про дату, час і місце розгляду справи в порядку ст.126 КАС України, що не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до ст.313 КАС України.

ст.229 КАС України передбачено, що фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення виходячи з наступних підстав. 

01.03.2019р. позивачі звернулись до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області із клопотанням про затвердження проекту землеустрою, до якої додали оригінал відповідного проект та витяг з Державного земельного кадастру. 

Проте, листом від 14.03.2019р. № 1136/0-443/0/17-19 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повідомило заявників про неможливість задоволення клопотання, оскільки проект землеустрою не відповідає вимогам земельного законодавства, нормативно-правовим актам, державним стандартам, нормам та правилам у сфері землеустрою. Зокрема,  відсутні наступні документи: клопотання громадян про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування, акт приймання-передачі межових знаків на зберігання, перелік обмежень у використанні земельних ділянок,  матеріали погодження проекту землеустрою. ( а.с. 86 ) 

ч. 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування. їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено), розсудливо та пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Із змісту ст.123 Земельного кодексу України видно, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються шляхом затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. 

Згідно п.8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 р. № 333 видно, що дане Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

В п. 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 р. № 34/5 передбачено, що наказ, розпорядження, постанова, рішення – акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий ( виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сфері державного управління, віднесених до його відання.

Тобто, рішення про затвердження проекту землеустрою або про відмову у затвердженні оформляється індивідуальним правовим актом – наказом Головного управління Держгеокадастру в області, що свідчить про те, що дані рішення не можуть оформлятись листами у відповідь на клопотання заявника. При цьому, листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

В п. 1 ч. 2   ст. 19 КАС України   передбачено, що   юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень   (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії ) дій чи бездіяльності.

Під рішенням суб`єкта владних повноважень у контексті положення п. 18, п. 19 ч. 2   ст.4 КАС України   необхідно розуміти нормативно-правові акти та правові акти індивідуальної дії. Правовим актом індивідуальної дії є      виданий суб`єктом владних повноважень офіційний письмовий документ, прийнятий на виконання нормативно-правового акта, дію якого поширено на конкретних осіб та/або які стосуються конкретної ситуації і є актом одноразового застосування норм права.

Отже, лист від 14.03.2019р. вих. № 1136/0-443/0/17-19 Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про відмову позивачам про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні   КАС України.

З системного аналізу норм права колегія суддів дійшла висновку, що відповідач Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області як суб`єкт владних повноважень в даній справі зобов`язаний був прийняти відповідне рішення організаційно-розпорядчого характеру про затвердження проекту землеустрою щодо відведення позивачам земельних ділянок та передачу у власність або прийняти мотивоване рішення про відмову. 

Тобто, в межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідним клопотанням, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення у формі наказу, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

Апеляційний суд зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13.12.2016р. в справі № 815/5987/14; від 27.02.2018р. в справі № 545/808/17; від 11.04.2018р. в справі № 806/2208/17, 17.04.2018р. в справі № 812/1557/17 ( № К/9901/33241/18 ) від 29 серпня 2019 року у справі №420/5288/18, від 25 жовтня 2019 року у справі №803/1071/17 (№К/9901/2353/17, №К/9901/2351/17).

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов  вірного висновку в частині задоволення позову про визнання протиправної відмови Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області яка викладена в листі № А-1136/0-443/0/17-19 від 14.03.2019р. у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі їх власність для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, оскільки відповідач діяв не у спосіб що визначений Конституцією та законами України.

Разом з тим, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову в частині зобов`язання відповідача затвердити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність позивачам, оскільки  спосіб захисту має враховувати суть порушення, допущеного суб`єктом владних повноважень, а тому суд має обрати спосіб захисту права, який би гарантував дотримання і захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Колегією судів встановлено, що відповідач у спірних правовідносинах всупереч установленому порядку ухилявся від прийняття рішень за зверненням позивачів з питань затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок допустив зловживання своїми повноваженнями, що вимагає застосування судом ефективного способу відновлення порушеного права останніх.

Відповідно до Рекомендацій №R (80) 2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 11.03.1980 р. термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення, таким чином даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке буде найбільш прийнятним.

Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Таким чином, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області не наділений повноваженнями, за якими за конкретних фактичних обставин може діяти не за законом, а на власний розсуд. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин. Тобто, рішення про відмову в  затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, викладене у формі листа від 14.03.2019р. вих. № 1136/0-443/0/17-19 не відповідає критеріям, установленим ч.2 ст.2 КАС України, оскільки не надає чіткої та зрозумілої відповіді стосовно наявності причини які унеможливлюють позитивне вирішення порушеного позивачами питання. 

Такі висновки колегії судів відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній в постанові від 13.02.2019 №    820/688/17.

При вирішенні даного спору суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ). В рішенні від 20.10.2011 по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), що набуло статусу остаточного 20.01.2012, ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування» в контексті мотивації органами місцевого самоврядування своїх рішень. Цей принцип зокрема «…передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб… Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок … і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси...».

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з рішень, які передбачені у ч.7 ст. 118, 123 Земельного кодексу України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивачів є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства та прийняти відповідне рішення.

В ст.242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи тому, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати в частині зобов`язання відповідача затвердити позивачам проект землеустрою  щодо відведення земельних ділянок у власність та прийняти нове яким зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути клопотання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Косівської сільської ради, Чортківського району Тернопільської області та прийняти відповідне рішення. В решті позовної вимоги в цій частині відмовити.  В решті рішення залишити без змін.

Керуючись ст.ст.243, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд - 

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області задовольнити частково.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 500/1631/19 в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_5 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0809, ОСОБА_1 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0811, ОСОБА_2 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0812, ОСОБА_3 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0814, ОСОБА_4 , загальною площею 2,0000 га  кадастровий №6125584900:01:001:0816, ОСОБА_6 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0815 для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної форми власності за межами населеного пункту на території Косівської сільської ради, Чортківського району Тернопільської області -  скасувати та прийняти в цій частині нову постанову, якою зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути клопотання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_5 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0809; ОСОБА_1 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0811; ОСОБА_2 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0812; ОСОБА_3 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0814; ОСОБА_4 , загальною площею 2,0000 га  кадастровий №6125584900:01:001:0816; ОСОБА_6 , загальною площею 2,0000 га кадастровий №6125584900:01:001:0815, для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної форми власності за межами населеного пункту на території Косівської сільської ради, Чортківського району Тернопільської області.
В решті рішення суду залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя                                                                                          Н.В. Бруновська

Суддя                                                                                           В.Я. Макарик

Суддя                                                                                          В.З. Улицький

Постанова в повному обсязі складена 01.04.2020р.