ПОСТАНОВА
Іменем України

29 травня 2020 року 
Київ
справа №821/304/17
адміністративне провадження №К/9901/21390/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                    Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Жука А.В.,
                                                                      Мартинюк Н.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1  
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.10.2017 (головуючий суддя - Н.В. Вербицька, судді - О.В. Джабурія, А.В. Крусян)
у справі №   821/304/17
за позовом ОСОБА_1 
до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області  
про стягнення грошового забезпечення, 

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області, в якому просила стягнути з відповідача на її користь грошове забезпечення за період з 16.09.2016 по 08.02.2017 в розмірі             12   115, 06 грн.  
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що наказом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області від 06.11.2015 № 428 о/с її звільнено з посади інспектора штабу Комсомольського районного відділу Херсонського міського Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів). Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 03.03.2016 у справі                              № 821/3865/15-а, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.04.2016, наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області від 06.11.2015 № 428 о/с скасовано та поновлено ОСОБА_1 на службі в міліції. Наказом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області від 15.09.2016 № 23 о/с рішення суду було виконано та поновлено ОСОБА_1 на службі в міліції. Наказом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області від 08.02.2017 № 3 о/с ОСОБА_1 звільнено з органів внутрішніх справ за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів). Після поновлення 15.09.2016 і до дня звільнення 08.02.2017 грошове забезпечення позивачу не нараховувалось і не виплачувалось. Відповідно до довідки Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області від 25.05.2016 № 396, середньоденний заробіток позивача на день звільнення 06.11.2015 складав 102, 67 грн., тому за 118 днів (з 16.09.2016 по 08.02.2017) загальна сума грошового забезпечення, яке підлягає стягненню, становить в розмірі 12 115, 06 грн.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 позовні вимоги задоволено. Стягнуто з Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за період з 16.09.2016 по 08.02.2017 в розмірі 12 115,06 грн.
4. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції прийшов до висновку про право позивача на отримання грошового забезпечення, яке не було виплачене позивачу в період з 16.09.2016 по 08.02.2017. При цьому при розрахунку середньомісячної заробітної плати за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції обчислив виходячи з виплат за останні два календарні місяці роботи, що передували дню звільнення, з 06.11.2015.  
5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.10.2017 постанову суду першої інстанції скасовано з прийняттям нової про часткове задоволення позову. Стягнуто з Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за період з 16.09.2016 по 08.02.2017 в розмірі 2 828,36 грн., яке визначене з урахуванням сплати податків і зборів. В решті позову - відмовлено. 
6. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що середня заробітна плата мала бути розрахована, виходячи з посадового окладу, відповідно до пункту 4 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабміну Міністрів України від 08.02.1995 № 100.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі постанову суду першої інстанції.
8. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що у суду апеляційної інстанції не було підстав для застосування пункту 4 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабміну Міністрів України від 08.02.1995 № 100. 
Позиція інших учасників справи
9. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03.11.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
11. Ухвалою Верховного Суду від 28.05.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду у порядку письмового провадження. 
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 
12. Наказом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області від 06.11.2015 № 428 о/с ОСОБА_1 звільнено з посади інспектора штабу Комсомольського районного відділу Херсонського міського управління Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів).
13. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 03.03.2016 у справі № 821/3865/15-а, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.04.2016, наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області від 06.11.2015 № 428 о/с про звільнення скасовано та поновлено на службі в міліції.
14. Наказом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області від 15.09.2016 № 23 о/с рішення суду було виконано та поновлено ОСОБА_1 на службі в органах внутрішніх справ на посаді інспектора штабу (на правах сектору) Комсомольського районного відділу Херсонського міського Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області з 06.11.2015.
15. Наказом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області від 08.02.2017 № 3 о/с ОСОБА_1 було звільнено з органів внутрішніх справ за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів).
16. Після поновлення 15.09.2016 і до дня звільнення 08.02.2017 грошове забезпечення позивачу не нараховувалось і не виплачувалось.
17. Заява ОСОБА_1 щодо невиплати грошового забезпечення після поновлення на посаді розглянута відповідачем, листом від 10.02.2017 позивачу надано відповідь про те, що при поновленні ОСОБА_1 на посаді інспектора штабу не встановлено конкретний розмір окладу, надбавок, доплат за вислугу років, тому що посада, на якій працювала ОСОБА_1 , була скорочена, відповідач не має асигнувань, затверджених кошторисом доходів та видатків, на грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
18. З матеріалів справи встановлено, що звільнення позивача зі служби з органів внутрішніх справ проведено відповідно до Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 114 (далі - Положення № 114).
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Положеннями статті 43 Конституції України закріплено право кожного громадянина на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він обирає. При цьому громадянам гарантується захист від незаконного звільнення, а право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
21. Згідно з пунктом 24 Положення № 114 у разі незаконного звільнення або переведення на іншу посаду особи рядового, начальницького складу органів внутрішніх справ підлягають поновленню на попередній посаді з виплатою грошового забезпечення за час вимушеного прогулу або різниці в грошовому забезпеченні за час виконання службових обов`язків, але не більш як за один рік.
22. Частино першою статті 21 Закону України «Про оплату праці» встановлено, що працівник має право на оплату своєї праці відповідно до актів законодавства і колективного договору на підставі укладеного трудового договору.
23. Частиною першою статті 27 Закону України «Про оплату праці» порядок обчислення середньої заробітної плати працівника у випадках, передбачених законодавством, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
24. При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. При цьому можливе субсидіарне застосування загальних норм, тобто, в тих випадках, коли спірні правовідносини не врегульовані нормами спеціального законодавства або врегульовані не повністю.
25. Можливість субсидіарного застосування загальних правових норм до відносин публічної служби, як правило, закріплена у спеціальному законі, що регулює такий вид публічної служби. Подібна законодавча техніка спрямована на усунення прогалин у правовому регулюванні.
26. Так, відповідно до пункту 4 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються до цих правовідносин в частині, що не суперечить цьому Закону.
27. Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 року № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» виплата грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством внутрішніх справ. Ця норма є відсилочною та обумовлює існування спеціального нормативно-правового акта для унормування порядку (механізму) нарахування і виплати грошового забезпечення поліцейським.
28. Такий «Порядок і умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання» затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України № 260 від 06.04.2016 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29.04.2016 за № 669/28799.
29. Відповідно до пункту 2 наказу, він набирає чинності з дня його офіційного опублікування та застосовується з дня набрання чинності Законом України «Про Національну поліцію».
30. Вперше Закон України «Про Національну поліцію» був опублікований в офіційному виданні - газеті «Голос України» 06.08.2015, отже, відповідно до статті 1 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону, окремі положення закону набрали чинності 07.08.2015, а Закон в цілому - 07.11.2015.
31. Відповідно до частини сьомої статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
32. Порядок № 260 був опублікований та, відповідно, набрав чинності, 27.05.2016 (Офіційний вісник України від № 39).
33. Так, у справі, що розглядається, позивач просить стягнути з відповідача грошове забезпечення за період з 16.09.2016 по 08.02.2017. Тобто у період, в який набрав чинності саме спеціальний нормативно-правовий акт.
34. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій помилково застосовано до спірних правовідносин Порядок             № 100.
35. Правова позиція щодо застосування Порядку № 100 і Порядку № 260 при обчисленні середнього заробітку за час вимушеного прогулу вже була висловлена Верховним Судом у постанові від 21.11.2018 у справі № 808/928/16 (К/9901/11926/18). 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
36. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка була чинною до 08.02.2020) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
37. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, при нарахуванні розміру суми середнього заробітку не застосували складові її обчислення, передбачені Порядком № 260, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Висновки щодо розподілу судових витрат 
38. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
39. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 
2. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.10.2017 у справі             № 821/304/17 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Херсонського окружного адміністративного суду.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко 
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк,
Судді Верховного Суду