ПОСТАНОВА
Іменем України
30 квітня 2020 року 
Київ
справа №539/3881/19
адміністративне провадження №К/9901/34458/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М., 
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління захисту економіки у Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України про визнання нечинним та скасування протоколу про адміністративне правопорушення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 03.10.2019 (суддя Алтухова О. С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019 (колегія суддів Русанової В. Б., Жигилія С. П., Перцової Т. С.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління захисту економіки у Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України, в якому просив  визнати нечинним та скасувати протокол про адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією № 161 від 09.04.2019, складений оперуповноваженим старшим лейтенантом поліції Мірко Я. О. Управління захисту економіки у Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 03.10.2019, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019, відмовлено у відкритті провадження по справі.
Судові рішення мотивовано тим, що складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та з огляду на положення статті 251 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) є предметом оцінки суду як доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності. Сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що відмовляючи відразу у відкритті провадження по справі, не розглядаючи суть позовних вимог, суди попередніх інстанцій не можуть об`єктивно дослідити підстави та обґрунтування позовних вимог лише на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі. Скаржник вважає, що його позов є публічно-правовим та підлягає розгляду саме адміністративними судами. Також посилається на обмеження його права в доступі до суду, не врахування судами практики Верховного Суду  з аналогічних адміністративних позовів, порушення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 17.12.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 
Ухвалою Верховного Суду від 29.04.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. 
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Пунктом 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послугу (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Таким чином, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, до компетенції адміністративних судів належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні публічно-владних управлінських функцій.
Водночас відповідно до пункту 3 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Разом з тим, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та з огляду на положення статті 251 КУпАП є предметом оцінки суду як доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.
Розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
При цьому сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.03.2019, прийнятій за наслідками розгляду справи № 712/7385/17 про визнання протиправними дій щодо незаконного складення протоколу про адміністративне правопорушення, вказала на те, що оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються.
Отже, цей спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки відповідач при складанні протоколу про адміністративне правопорушення, здійснював не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, оцінка яким надається під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.
Окрім того, оскарження дій відповідача щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення та й скасування його в судах взагалі не оскаржується окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності.
Аналогічна правова позиція також викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 у справі № 638/3490/18, від 22.01.2020 у справі № 2-а/489/7/2016.
Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у даній справі.
Доводи скаржника про не врахування судами попередніх інстанцій висновків, викладених в постановах Верховного Суду від 30.05.2018 по справі № 337/3389/16-а, від 23.01.2019 по справі № 751/1238/17, від 24.01.2019 по справі № 686/2740/17 з аналогічних спорів, колегія суддів відхиляє, оскільки, як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, тому, враховуючи, що постанови Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 712/7385/17, від 19.06.2019 у справі № 638/3490/18 прийняті Великою Палатою, то саме вони підлягають застосуванню до даних правовідносин.
Посилання скаржника на порушення судами статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є безпідставними, оскільки, як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, позивача не  позбавлено права оскаржити рішення суб`єкта владних повноважень (постанови про притягнення до адміністративної відповідальності), прийнятого за наслідками складання протоколу про адміністративне правопорушення.
Отже, доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 03.10.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук 
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду