П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
29 квітня 2020 року 
м. Київ 
Справа № 9901/510/19
Провадження № 11-1151заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховної Ради України, третя особа - Центральна виборча комісія, про визнання дій протиправними, визнання протиправними та нечинними законів
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року (суддя Кравчук В. М.),
 
У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   19 вересня 2019 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 , у якій він просив: визнати протиправними дії Зеленського В. О. , які полягають у поширенні ним прихованої реклами 13 березня 2019 року про себе як кандидата у Президенти України під час концерту «Вечірнього Кварталу », вхід до глядацької зали на який здійснювався за проданими за грошові кошти квитками; визнати протиправною і нечинною частину п`яту статті 9 Закону України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу»; визнати протиправним і нечинним Закон України від 05 березня 1999 року № 474-ХІV «Про вибори Президента України».
2.   На обґрунтування наведених у позові вимог до Зеленського В. О. ОСОБА_1 зазначив, що 13 березня 2019 року у приміщенні Національного палацу мистецтв «Україна» Зеленський  В. О. як офіційна особа - Президент України, вчинив дії заборонені частиною п`ятою статті 9 Закону України «Про рекламу», що виявилися у поширенні прихованої реклами про себе як кандидата у Президенти України. Вимогу про визнання протиправною і нечинною частини п`ятої статті 9 Закону України «Про рекламу» позивач мотивував тим, що не бажає притягнення вказаного вище відповідача до юридичної і політичної відповідальності за порушення цієї норми права і вважає, що визнання її протиправною і нечинною в судовому порядку Верховним Судом як такої, що суперечить нормам міжнародно-правових актів про права людини, забезпечить ефективний захист його прав. У частині вимог щодо визнання протиправним і нечинним Закону України «Про вибори Президента України» ОСОБА_1 зазначив, що цим Законом Верховна Рада України необґрунтовано обмежила можливість здійснення ним прав і свобод, гарантованих міжнародно-правовими актами про права людини, зокрема права голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3.   Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 вересня 2019 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
4.   Свої висновки суд попередньої інстанції мотивував тим, що позовні вимоги про визнання протиправними і нечинними законів та їх окремих положень фактично стосуються їх оцінки на предмет відповідності Конституції України та чинним міжнародно-правовим актам, які є частиною національного законодавства України, що не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді.
5.   Щодо позовної вимоги про визнання протиправними дій Зеленського В. О. , що полягають у поширенні ним прихованої реклами, суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі в цій частині, виходив з того, що ці вимоги не стосуються оскарження дій Президента України і не можуть бути розглянуті Верховним Судом у порядку статті 266 далі - КАС.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
6.   В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
7.   Скаржник вважає, що цією ухвалою суд першої інстанції помилково і безпідставно завадив йому в реалізації його прав. Обґрунтовуючи наведені в апеляційній скарзі доводи, ОСОБА_1 послався на спотворення та викривлення судом змісту позову, застосування нерелевантних правових норм, необґрунтованість оскаржуваної ухвали, ігнорування принципів судочинства, зокрема принципу верховенства права.
8.   26 листопада 2019 року від позивача надійшла письмова заява про зміну предмета і підстав позову, а також про збільшення позовних вимог, у якій заявлено вимогу про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 травня 2019 року № 303/2019 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів».
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
9.   Верховна Рада України подала відзив на апеляційну скаргу позивача, у якому просила залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. На думку цього відповідача, відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права і правові підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.
Рух апеляційної скарги
10.        Ухвалою від 31 жовтня 2019 року Велика Палата Верховного Суду задовольнила клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку на апеляційне оскарження ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року, відкрила апеляційне провадження в цій справі та витребувала з Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду справу № 9901/510/19.
11.        Ухвалою від 11 лютого 2020 року Велика Палата Верховного Суду призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи, про що їх було повідомлено.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права, акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду, рішення якого переглядається
12.        Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. 
13.        Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності цих суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
14.        Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
15.        Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
16.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
17.        За змістом частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України.
18.        Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України та Президента України визначені статтею 266 КАС.
19.        Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС. За цією статтею такими є, зокрема, справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
20.        З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
21.        Так, у позовній заяві ОСОБА_1 просить визнати протиправними і нечинними Закон України від 05 березня 1999 року № 474-ХІV «Про вибори Президента України» та частину п`яту статті 9 Закону України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу».
22.        За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
23.        Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України», саме цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Тобто саме згідно з нормами цього Регламенту створені Верховною Радою України з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України, обрані нею Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення. 
24.        Такі дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.
25.        Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
26.        У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.
27.        У зв`язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 23 вересня 2019 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що вирішення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними і нечинними Закону України від 05 березня 1999 року № 474-ХІV «Про вибори Президента України», а також частини п`ятої статті 9 Закону України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу» не віднесено до юрисдикції адміністративних судів.
28.        Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі з приводу можливості визнання Верховним Судом протиправними і нечинними законів України чи окремих їх положень з підстав невідповідності міжнародним нормативно-правовим актам ґрунтуються на неправильному тлумаченні норм законодавства та не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
29.        Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне також зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
30.        Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження в адміністративній справі у частині вимог позивача, заявлених до Зеленського В. О. , які цей суд мотивував тим, що зазначені вимоги не стосуються дій Президента України, а тому не можуть розглядатися Верховним Судом за правилами статті 266 КАС, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
31.        За змістом положень частини третьої статті 84 та частини другої статті 87 Закону України «Про вибори Президента України» обраним у день виборів Президентом України вважається кандидат, який одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Про обрання Президента України Центральна виборча комісія оформлює протокол. Новообраний Президент України набуває повноважень з моменту складення присяги Українському народові на урочистому засіданні Верховної Ради України.
32.        Станом на 13 березня 2019 року Зеленського В. О. не було обрано Президентом України, він не складав присяги Українському народові та, відповідно, не набув повноважень Глави держави.
33.        Отже, суд першої інстанції правильно зауважив, що вимоги, які заявив позивач до Зеленського В. О. , не могли стосуватися його дій як Президента України.
34.        Наведені скаржником міркування із цього приводу Велика Палата Верховного Суду відхиляє як такі, що не ґрунтуються на нормах Закону та не відповідають фактичним обставинам.
35.        Однак суд першої інстанції залишив поза увагою те, що станом на час вчинення оскаржуваних позивачем дій Зеленський В. О. був кандидатом на посаду Президента України.
36.        Правила пункту 1 частини першої статті 170 КАС, якими керувався суд, відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, стосуються тих випадків, коли позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
37.        Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовим є спір, у якому хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
38.        Особливості провадження у справах, пов`язаних з виборами Президента України визначені статтею 277 КАС.
39.        Відповідно до частини третьої цієї статті виборець має право оскаржувати дії кандидата на пост Президента України, його довіреної особи, якщо ці дії порушують його виборчі права.
40.        Таким чином, спір щодо оскарження виборцем дій кандидата на пост Президента України підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, однак право оскарження цих дій за правилами КАС є обмеженим і стосується лише випадків порушення кандидатом у Президенти України виборчих прав виборця під час відповідного виборчого процесу.
41.        Оскільки заявлені позивачем вимоги щодо оскарження дій Зеленського В. О. , який станом на час їх вчинення був кандидатом на пост Президента України, не стосуються порушення виборчих прав ОСОБА_1 , Велика Палата Верховного Суду вважає, що позовна заява в цій частині також не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
42.        Отже, суд першої інстанції в цілому дійшов правильного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі відповідно до пункту першого частини першої статті 170 КАС, однак посилання суду на те, що вимоги, заявлені до Зеленського В. О. , не можуть розглядатися Верховним Судом за правилами статті 266 КАС, оскільки не стосуються дій Президента України, не пов`язані з визначеними в цьому Кодексі підставами для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.
43.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвала суду першої інстанції підлягає зміні в мотивувальній частині з викладенням її в редакції, наведеній у цій постанові.
44.        Стосовно письмової заяви позивача про зміну предмета і підстав позову, а також про збільшення позовних вимог слід зауважити, що за правилами частини п`ятої статті 308 КАС суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
45.        Оцінюючи установлені під час вирішення спору обставини, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції в цілому дійшов правильного висновку про те, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Наведені в апеляційній скарзі доводи висновків суду в цій частині не спростовують.
46.        Однак Велика Палата Верховного Суду вважає неправильним висновок суду першої інстанції стосовно того, що у відкритті провадження в адміністративній справі в частині вимог ОСОБА_1 до Зеленського В. О. слід відмовити з тих підстав, що вони не можуть розглядатися Верховним Судом за правилами статті 266 КАС як такі, що не стосуються дій Президента України, оскільки такий висновок не пов`язаний з визначеними в КАС підставами для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.
47.        Згідно із частиною першою статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
48.        Відповідно до частини четвертої статті 317 КАС зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
49.        Викладені в апеляційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду першої інстанції частково підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду. Втім, в цілому суд обґрунтовано відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі.
50.        Оскільки суд першої інстанції ухвалив правильне по суті судове рішення, однак з порушенням норм процесуального права та з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, апеляційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а ухвала суду - зміні з викладенням її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
Висновки щодо розподілу судових витрат
51.        Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
52.        Оскільки Велика Палата Верховного Суду не ухвалює нового рішення, а лише змінює судове рішення виключно в частині мотивів його прийняття, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 308, 311, 317, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий суддя-доповідач	 	В. С. Князєв	
Судді:	 	 	 	
 	Т. О. Анцупова	 	Л. М. Лобойко	
 	В. В. Британчук	 	О. Б. Прокопенко	
 	Ю. Л. Власов	 	В. В. Пророк	
 	М. І. Гриців	 	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	 	О. С. Ткачук	
 	В. І. Данішевська	 	В. Ю. Уркевич	
 	Ж. М. Єленіна	 	О. Г. Яновська	
 	О. С. Золотніков