ПОСТАНОВА
Іменем України

31 березня 2020 року 
Київ
справа №480/1886/19
адміністративне провадження №К/9901/2152/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Стеценка С.Г., 

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами справу № 480/1886/19
за позовом Сумської міської ради до Управління майном Сумської обласної ради, Державного реєстратора виконавчого комітету Сумської міської ради Гримайло Валерії Валеріївни, третя особа - Сумське вище училище мистецтв і культури ім.  Д.С.Бортнянського комунальний вищий навчальний заклад Сумської обласної ради, про визнання дій протиправними та скасування наказу, касаційне провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Сумської міської ради на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року (постановлену в складі: головуючого судді Прилипчука О.А.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року (ухвалену в складі колегії: головуючого судді Старосуда М.І., суддів: Макаренко Я.М., Мінаєвої О.М.), -
в с т а н о в и в:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Сумська міська рада (далі - позивач) звернулась до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління майном Сумської обласної ради (далі -відповідач-1, Управління майном), Державного реєстратора виконавчого комітету Сумської міської ради Гримайло Валерії Валеріївни (далі - відповідач-2, держреєстратор), третя особа: Сумське вище училище мистецтв і культури ім. Д.С.Бортнянського комунальний вищий навчальний заклад Сумської обласної ради (далі- третя особа, Училище), в якому позивач просив: 
- визнати протиправним та скасувати наказ управління майном Сумської обласної ради № 585 від 20.12.2018 «Про затвердження статуту «Сумського вищого училища мистецтв і культури ім. Д.С. Бортнянського» комунального вищого навчального закладу Сумської обласної ради у новій редакції»;
- визнати протиправними дії державного реєстратора виконавчого комітету Сумської міської ради Гримайло Валерія Валеріївна щодо внесення 26.12.2018 реєстраційного запису №16321050016002618 до Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань та скасувати реєстраційний запис №16321050016002618, внесений 26.12.2018 до Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відносно Сумського вищого училища мистецтв і культури ім.Д.С.  Бортнянського» комунального вищого навчального закладу Сумської обласної ради.
В обґрунтування позовних вимог позивач покликається на те, що оскаржуваним наказом внесені зміни до статуту Училища - змінено його місцезнаходження. Вважає, що наказом та державною реєстрацією змін до установчих документів порушуються права та інтереси територіальної громади міста Суми, позаяк через такі зміни до статуту припинено надходження до бюджету м. Суми податку на доходи фізичних осіб, який сплачувався комунальною установою. Фактично місцезнаходження Училища не змінилося. Затвердження статуту проведено неуповноваженою на те особою та з порушенням передбаченої законом процедури. Державний реєстратор не перевірив подані документи на відповідність вимогам законодавства, внаслідок чого безпідставно зареєстрував зміни до установчих документів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12  грудня 2019 року, закрито провадження у справі на підставі  п.  1  ч.  1  ст.  238  Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалюючи таке рішення, суди виходили з того, що приймаючи оскаржуваний наказ, управління майном фактично реалізовувало повноваження власника з розпорядження власним майном, тобто наказ прийнятий не на здійснення владних управлінських функцій, а безпосередньо пов`язаний з веденням господарської діяльності відповідачем.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Позивач, не погодившись з ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року, подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права. Зазначив, що спір є публічно - правовим, не пов`язаний із господарською діяльністю, виходячи з того, що Управління майном, видаючи спірний наказ, діяло як суб`єкт владних повноважень, здійснюючи публічно - владні управлінські функції.
Відповідач-1 надіслав до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого проти задоволення скарги заперечує, просить судові рішення, ухвалені по цій справі судами попередніх інстанцій, залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 04 лютого 2020 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Сумської міської ради.
Ухвалою від 30.03.2020 Верховний Суд призначив справу до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до ч. 3  ст. 3 КАС України  провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону  України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N460-IX  (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим  Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі № 480/1886/19 подана 15.01.2020, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності  Законом №460-IX  (із застосуванням норм  КАС  України  в редакції, чинній до 08.02.2020).
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст.  341  КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ч. 2, 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані рішення відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Приписами п.1 ч.1 ст.19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до ч. 4 ст. 46 КАС України, відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Пункт 7 ч. 1 ст. 4 КАС України визначає, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, предметом спору у даній справі є правомірність наказу управління комунальним майном Сумської обласної ради, яким затверджено статут «Сумського вищого училища мистецтв і культури ім. Д.С. Бортнянського» комунального вищого навчального закладу Сумської обласної ради у новій редакції.
Відповідно до пункту 1.1 Статуту «Сумського вищого училища мистецтв і культури ім.  Д.С. Бортнянського» комунального вищого навчального закладу Сумської обласної ради у новій редакції, училище є комунальним вищим навчальним закладом І рівня акредитації, заснованим на майні спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Сумської області, управління яким здійснює Сумська обласна рада (Засновник) через уповноважений нею орган - управління майном Сумської обласної ради (Уповноважений орган) та знаходиться у функціональному підпорядкуванні управління культури Сумської обласної державної адміністрації (Орган функціонального підпорядкування).
Пунктом 3.4 Положення про управління майном Сумської обласної ради, затвердженого рішенням Сумської обласної ради від 02.06.2016, передбачено, що управління розробляє та затверджує статути (положення) підприємств, установ і закладів, що засновані на майні спільної власності, та зміни до них за винятком випадків, передбачених законодавством України, зокрема статутів вищих навчальних закладів, які затверджуються Сумською обласною радою.
Виходячи із зазначеного вище, засновником Комунального закладу є Сумська обласна рада, яка представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст області.
Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. 
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. 
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Згідно зі ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
В силу приписів ст. 327 Цивільного кодексу України управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Отже, Сумське вище училище мистецтв і культури ім. Д.С. Бортнянського є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ та міст Сумської області та перебуває в адміністративному підпорядкуванні Сумської обласної ради.
Обласна рада при управлінні вказаним майном, у тому числі при внесенні змін до установчих документів закладу, здійснює повноваження власника комунального майна, а не владні управлінські функції, через уповноважений нею орган - Управління майном обласної ради.
Відповідно до ч. 2 ст. 20 Господарського кодексу України кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом, зокрема визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб`єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб`єкта господарювання.
Враховуюче наведене, за фактичних обставин цієї справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що, оскаржуваний наказ Управління майном Сумської обласної ради фактично є наказом власника (засновника), прийнятого в рамках реалізації права на створення комунальної установи та визначення її статусу.
Колегія суддів також вважає за потрібне зазначити, що необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій, при цьому ці функції суб`єкт повинен здійснювати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта (інших суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта. 
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року по справі № 914/2006/17 (провадження № 12-58гс18).
З обсягу обґрунтування, наведеного позивачем на підтвердження стверджуваного порушення права, з характеру, суті та спрямованості заявлених вимог видно, що позивач, попри звернення до адміністративного суду з позовом до Управління майном Сумської обласної ради, Державного реєстратора щодо внесення змін до статуту та реєстрації цих змін, насправді заявив вимогу про оскарження рішення власника (засновника) комунального закладу та порушення свого права пов`язує з припиненням надходження до бюджету м. Суми податку на доходи фізичних осіб, тоді як, за твердженням позивача, фактичне місце знаходження Училища не змінилось і воно перебуває на території м. Суми.
За таких обставин, участь державного реєстратора у спорі також не змінює його характеру на публічно-правовий, позаяк вимоги до реєстратора є похідними та мають бути розв`язані при наданні оцінки правомірності рішення про внесення змін до статуту.
Тобто, як правильно встановили суди попередніх інстанцій, звернення позивача до суду із цим позовом покликане необхідністю захисту його права не у сфері публічно-правових відносин, а вимоги позивача про визнання протиправним та скасування наказу оскарження дій реєстратора не пов`язані з управлінською діяльністю відповідачів, спірні правовідносини не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
З огляду на викладене Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що ухвала Сумського окружного адміністративного суду від 24  жовтня  2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, всебічно перевіривши обставини справи, постановили судові рішення при дотриманні норм процесуального права, а доводи касаційної скарги висновки судів не спростовують.
За приписами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Сумської міської ради  -залишити без задоволення.
Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12  грудня  2019  року по справі № 480/1886/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                           Л.В. Тацій
Судді:                                                                                                              Т.Г. Стрелець
                                                                                                              С.Г. Стеценко