ПОСТАНОВА
Іменем України

16 березня 2020 року 

м. Київ
справа №806/1334/18
адміністративне провадження №К/9901/68279/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 26 червня 2018 року (суддя Попова О. Г.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року (колегія у складі суддів Залімського І. Г., Сушка О.О., Смілянця Е. С.)
у справі №806/1334/18
за позовом Державної служби геології та надр України
до Приватного підприємства "Влабоде" 
про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу.

І. РУХ СПРАВИ

1.          19.03.2018 до Житомирського окружного адміністративного суду поштою надійшов позов Державної служби геології та надр України до ПП "Влабоде". 
2.          Позивач просив суд припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5031 від 22.10.2009, виданий ПП "Влабоде".
3.          Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 26.06.2018, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2018, позовну заяву Державної служби геології та надр України залишено без розгляду у зв`язку з пропуском строку на звернення до суду.
4.          17.12.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України. Просить скасувати судові рішення, якими його позов залишено без розгляду, та прийняти нове рішення про задоволення позову. Касаційну скаргу просив розглядати за участю скаржника.
5.          Ухвалою від 20.12.2018 Верховний Суд відкрив касаційне провадження.
6.          Відповідачем відзив на касаційну скаргу не подано.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами встановлено, що в період з 05.03.2012 по 07.03.2012 Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин ПП "Влабоде", за наслідками якої складено акт перевірки №28 від 07.03.2012.
8.          15.03.2012 Центральним міжрегіональним відділом ДДГК Держгеонадр України направлено Держгеонадрам України подання №26-14/03/1 на припинення права користування надрами №5031 від 22.10.2009. 
9.          Наказом Державної служби геології та надр України від 09.04.2012 зупинено дію спеціальних дозволів на користування №5031 від 22.10.2009 та надано надрокористувачу 21 календарний день з моменту відправлення повідомлення для усунення порушень. 
10.          Наказ від 09.04.2012 разом із супровідним листом вих. №3357/01/14-12 від 17.04.2012 було надіслано відповідачу та отримано ним 08.05.2012. 
11.          Наказом №202 від 28.04.2017 ПП "Влабоде" надано додаткових 30 днів для усунення порушень, що підтверджується листом №10710/13/14-17 від 13.05.2017, який, згідно з рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення отримано ПП "Влабоде" 15.06.2017.
12.          Держгеонадра України направило ПП "Влабоде" лист № 29160/03/14-17 від 24.11.2017 з проханням надати до Держгеонадра України у 15-денний строк з моменту отримання листа власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами. Лист повернувся на адресу Держгеонадр України у зв`язку «закінченням терміну зберігання».

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

13.          Справу по суті не розглянуто і доводи сторін обмежилися питанням строку звернення до суду.
14.          Позивач стверджував, що ним дотримано строк звернення із позовом до суду, встановлений ч.2 ст.122 КАС України. Вважає, що перебіг цього строку слід обраховувати з дня закінчення 15-денного строку з моменту надіслання ПП "Влабоде" повідомлення від 24.11.2017. Оскільки останній день подання позову припадав на 11.03.2018 (вихідний день), позовну заяву було надіслано поштовим зв`язком 12.03.2018. 
Також зазначав, що при розгляді питання пропуску строку звернення із позовом до суду, його наявності, причин та їх поважності, слід враховувати надмірне навантаження позивача. У відділі представництва інтересів Держгеонадр в судових органах працює лише три особи. 
15.          Відповідач подавав пояснення під час апеляційного провадження. Вважає, що Держгеонадра України про порушення знало ще у 2012 році, в тому числі при винесенні наказу № 373 від 01.08.2012 про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, виданого ПП "Влабоде". Зокрема, у справі № 826/1554/15 постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.11.2015, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.01.2016, позов ПП "Влабоде" задоволено та скасовано наказу № 373 від 01.08.2012 про анулювання спеціального дозволу. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28.01.2016 відмовлено у відкритті касаційного провадження. Тобто, спір остаточно було вирішено ще в 2016 році.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Залишаючи позов без розгляду, суди виходили з того, що Державна служба геології та надр України звернулась до суду із позовом 12.03.2018. Проте можливість анулювання дозволу та звернення до суду з цим позовом виникла після спливу 21 календарного дня з моменту вручення ПП "Влабоде" наказу Державної служби геології та надр України від 09.04.2012 та відповідного повідомлення для усунення порушень. Наказ від 09.04.2012 отримано ПП "Влабоде" 08.05.2012. Порушення не усунуто. Отже, строк звернення до суду слід обчислювати з 09.05.2012, який з урахуванням абз.2 ч.2 ст.122 КАС України для суб`єкта владних повноважень становить три місяці, які, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
17.          Позивач правом звернення до суду вчасно не скористався, незважаючи на тривалість порушень та відсутність від ПП "Влабоде" відомостей щодо їх усунення. Натомість, суб`єктом владних повноважень неодноразово продовжувався термін на усунення порушень аж до 2017 року.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

18.          У касаційні скарзі позивач посилається на порушення судами норм процесуального права, які, на його думку, полягають в наступному.
19.          Згідно з ч.2 ст. 26 Кодексу України про надра Держгеонадра України не має права звертатись до суду з позовом про анулювання спеціального дозволу, не надіславши надрокористувачу лист з проханням висловити свою позицію щодо припинення права користування надрами. Такий висновок зроблено також у постанові Верховного Суду України від 11.11.2014 (справа № 21-482а14).
20.          Тому Держгеонадра України направило ПП "Влабоде" лист від 24.11.2017 з проханням надати до у 15-денний строк з моменту отримання листа власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами. Відповідачем було проігноровано виклик на отримання цього листа, тому його було повернуто на адресу Держгеонадр.
21.          Вважає, що тримісячний строк на подання позовної заяви обчислюється після спливу 15-денного терміну з моменту надіслання листа від 24.11.2017. Тобто, днем виникнення підстав, що дають право на пред`явлення передбачених законом вимог, є 10.12.2017 (24.11.2017 + 15 днів на відповідь). Враховуючи, що останній день подання позову припадав на 10.03.2018 (вихідний день), позов було подано 12.03.2018.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм процесуального права та дійшов таких висновків. 
23.          Предметом касаційного оскарження є правильність застосування судами норм процесуального права при постановленні рішення, яким позовну заяву, залишено без розгляду, а оскільки залишенню позову без розгляду передують певні обставини - правильність оцінки цих обставин. 
24.          Частиною 2 статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. 
Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
25.          Відповідно до ч.4 ст.123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
26.          Отже, вирішуючи питання про визнання поважними причин пропуску строку, суд повинен перевірити з якого часу розпочався перебіг строку, чи пропущено цей строк, чи є поважними причини такого пропуску. 
27.          Залишаючи позов суб`єкта владних повноважень (позивача) без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що строк звернення до суду слід обчислювати з 09.05.2012, а не, як наполягав позивач, після спливу 15-денного терміну з моменту надіслання відповідачеві листа від 24.11.2017.
28.          Верховний Суд з цим висновком судів не погоджується. 
29.          Суди не врахували, що результати перевірки було реалізовано наказом Державної служби геології та надр України від 09.04.2012, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування №5031 від 22.10.2009. Згодом, у зв`язку із невиконанням цього наказу, наказом позивача № 373 від 01.08.2012 спеціальний дозвіл ПП «Влабоде» було анульовано.
30.          З цього моменту (01.08.2012) повноваження Державної служби геології та надр України, як органу, що повинен вживати заходи за порушення у сфері користування надрами, були реалізовані.
31.          Проте, ПП «Влабоде» з анулюванням спецдозволу не погодилося і звернулося до суду. Спір про скасування наказу № 373 від 01.08.2012 був предметом спору в суді (справа №826/15554/15). Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2015, залишеною ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.01.2016 позов ПП «Влабоде» було задоволено, а вищезгаданий наказ скасовано. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28.01.2016 відмовлено у відкритті касаційного провадження. 
32.          За змістом цих судових рішень, підставами скасування наказу про анулювання спецдозволу стало неналежне повідомлення ПП «Влабоде» про проведення перевірки, її результати та заходи реагування. Окрім того, суди констатували порушення вимог ст. 26 Кодексу України про надра в частині недотримання судового порядку анулювання спецдозволу у разі незгоди надрокористувача. При цьому ПП «Влабоде» не доводив, а суди, відповідно, не встановили відсутність усіх порушень виявлених під час перевірки і зафіксованих в акті №28 від 07.03.2012.
33.          Таким чином, скасування наказу було зумовлене неналежною реалізацією Держгеонадра процедури припинення спецкористування надрами (недотримання судового порядку припинення спецдозволу), а не відсутністю порушень з боку надрокористувача.
34.          Про те, що порядок припинення спецкористування надрами не дотримано, остаточно стало відомо з дня отримання Держгеонадра ухвали Вищого адміністративного суду України від 28.01.2016, якою відмовлено у відкритті касаційного провадження на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.11.2015 у справі №826/15554/15. 
35.          Дату отримання такої ухвали суди попередніх інстанцій не встановлювали. Однак саме з цієї дати Держгеонадра знову отримало можливість вжиття заходів реагування на порушення, які були виявлені ще у березні 2012 року, і які не було усунуто. 
36.          Суд відхиляє доводи позивача про те, що тримісячний строк слід обчислювати з моменту отримання листа про власну позицію (згоду/незгоду) надрокористувача на припинення права користування надрами. Підставою звернення до суду є встановлення порушень вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр (ст. 26 Кодексу України про надра»), а не одержання відповіді надрокористувача про згоду чи незгоду з припиненням надрокористування. З`ясування думки надрокористувача є досудовим врегулюванням спору, і не змінює підстав позову.
37.          Суди не встановили обставин, які б свідчили про причини зволікання Держгеонадра із вжиттям заходів реагування у період з лютого 2016 по квітень 2017, коли наказом №202 від 28.04.2017 ПП "Влабоде" надано додаткових 30 днів для усунення порушень. Підстави (фактичні і правові) такого рішення позивач не пояснив. 
38.          Також не з`ясовано причин нереагування позивача на відсутність відповіді ПП «Влабоде» у період з травня 2017 по листопад 2017, коли Держгеонадра направило ПП "Влабоде" лист № 29160/03/14-17 від 24.11.2017 з проханням надати до Держгеонадра України у 15-денний строк з моменту отримання листа власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами. 
39.          Ці обставини є істотними для визначення поважності причин строку звернення до суду, проте не були встановлені судами попередніх інстанцій, а суд касаційної інстанції не має повноважень їх встановити.
40.          У постановах від 11.04.2018 у справі № 804/401/17 та від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17 Верховний Суд звертав увагу, що строки звернення до суду слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, але не повинні використовуватися як засоби легалізації неправомірної поведінки і не повинні застосовуватися стосовно заходів, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки. 
41.          З огляду на це, вирішуючи питання щодо застосування строку, суди повинні враховувати характер правопорушення, а також чи триває воно на час розгляду справи.
42.          Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України (у редакції на час подання касаційної скарги) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
43.          Підсумовуючи вищенаведене, суд дійшов висновку, що внаслідок неправильного застосування статті 122, 123 КАС України суд першої та апеляційної інстанції не дослідили усіх зібраних у справі доказів, неправильно визначили день, з якого слід обчислювати строк звернення до суду, а також не з`ясували причин пропуску строку звернення до суду. 
44.          З огляду на це, касаційну скаргу слід задовольнити, судові рішення - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 
45.          З огляду на те, що позивачем є суб`єктом владних повноважень, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України,    Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 26 червня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                 В.М. Кравчук
Суддя                                                                                                     А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                     Я.О. Берназюк