ПОСТАНОВА
Іменем України

02 червня 2020 року 
Київ
справа №826/14714/16
адміністративне провадження №К/9901/16561/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

за участю: 

секретаря судового засідання - Андрієнко Н.А., 
представника відповідача - Стародубця М.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/14714/16
за позовом Державного підприємства «Антонов»
до Державної авіаційної служби України
про визнання протиправною і скасування постанови

за касаційною скаргою Державного підприємства «Антонов»

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 липня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Смолія І.В., суддів Мазур А.С., Федорчука А.Б.) 
і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Ключковича В.Ю., суддів Ганечко О.М., Кузьмишиної О.М.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Державне підприємство «Антонов» (далі - «ДП «Антонов») у вересні 2016 року звернулося з адміністративним позовом до Державної авіаційної служби України (далі- «Державіаслужба України»), в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову відповідача 22 серпня 2016 року серії АА №002512 про накладення на позивача штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації. 

В обґрунтування позову ДП «Антонов» вказує на те, що компетентним органом не було встановлено порядку та правил здійснення аеропортом та сертифікованими суб`єктами наземного обслуговування страхування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам, і у позивача були відсутні законні підстави для укладення відповідного договору, а тому у діях ДП «Антонов» щодо неукладення договору страхування відсутній склад правопорушення, передбачений статтею 127 Повітряного кодексу України (далі - «ПК України»). 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 12 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року, у задоволенні позову відмовив. 

Судові рішення мотивовані тим, що позивач є суб`єктом авіаційної діяльності, а тому зобов`язаний дотримуватись норм ПК України. Так, частина шоста статті 118 ПК України передбачає, що аеропорт і сертифіковані суб`єкти наземного обслуговування зобов`язані страхувати свою відповідальність за шкоду, заподіяну третім особам. Необхідність подання договору страхування відповідальності перед третіми особами випливає також із положень пункту 3.1.6. Правил сертифікації аеропортів, затверджених наказом Державіаслужби України від 13 червня 2006 року №407 (далі - «Правила №407»), якими визначено, що такий договір входить до переліку документів, які додаються до заявки на одержання сертифіката на аеропортову діяльність або види аеропортової діяльності. Оскільки представниками ДП «Антонов» не було надано перевіряючим укладеного договору страхування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам, суди дійшли висновку, що відповідач мав підстави для притягнення позивача до відповідальності та застосування до нього фінансових санкцій, передбачених статтею 127 ПК України.

Крім того, суд першої інстанції звернув увагу на те, що після винесення оскаржуваної постанови позивач подав заяву до Державіаслужби України на отримання сертифікату деяких видів аеропортової діяльності й серед доказової документації, що додаються до заявки на сертифікацію, ДП «Антонов» подав договір добровільного страхування відповідальності перед третіми особами від 1 серпня 2016 року №165/15/16 (а.с. 51). До того ж у матеріалах справи наявний договір страхування відповідальності перед третіми особами від 15 березня 2017 року №05/17-ОО/Ц1 (а.с. 86). На думку суду, зазначене спростовує доводи позивача щодо відсутності у нього підстав для укладання таких договорів.

Суд апеляційної інстанції також наголосив на тому, що норма, яка закріплена в частині шостій статті 118 ПК України, чітко визначає обов`язок укладання договору страхування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам, має імперативний характер та є обов`язковою до виконання позивачем як суб`єктом авіаційної діяльності. Водночас ця норма не містить жодних умов щодо необхідності прийняття Кабінетом Міністрів України чи іншим органом розпорядчого нормативно-правового акту, який би регламентував порядок і механізм укладання договорів вказаного виду страхування, на відміну від положень статті 117 ПК України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 липня 2017 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року й ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. 

Скарга обґрунтована тим, що суди неправильно застосували положення статей 117, 118, 126, 127 ПК України та порушили статтю 159 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).Так, скаржник вказує на те, що: 

- положеннями частини шостої статті 188 ПК України не передбачено такого договору як «договір добровільного страхування за шкоду, заподіяну третім особам», а відповідач і суди протиправно ототожнюють поняття добровільного та обов`язкового страхування, тоді як статті 117, 118 ПК України закріплюють необхідність саме обов`язкового страхування;

- частина шоста статті 118 ПК України закріплює лише обов`язок аеропортів і сертифікованих суб`єктів наземного обслуговування страхувати відповідальність за шкоду, заподіяну третім особам, тоді як механізм реалізації цього обов`язку Кабінетом Міністрів України не визначений. Водночас постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2002 року №1535 «Про затвердження Порядку і правил проведення обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації» (далі - «Порядок і правила №1535») не містить механізму реалізації такого обов`язку аеропортами та сертифікованими суб`єктами наземного обслуговування; 

- Правила №407 не відповідають вимогам чинного законодавства і принципу «якості закону» в розумінні практики Європейського суду з прав людини.

Підсумовуючи викладені доводи, скаржник зазначає, що ДП «Антонов» як експлуатант аеродрому «Київ-Антонов/2» визнає обов`язок, встановлений частиною шостою статті 118 ПК України, щодо страхування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам, проте вказує, що виконання такого обов`язку є неможливим з огляду на те, що чинним законодавством не визначений механізм його реалізації. 

У запереченнях на касаційну скаргу Державіаслужба України просить залишити оскаржувані судові рішення без змін і повністю погоджується з викладеними у них мотивами.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що на адресу Державіаслужби України надійшло звернення Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України, яке листом від 18 травня 2016 року №5268/0/1-1-16 повідомило відповідача про відсутність у ДП «Антонов» сертифікованих структурних підрозділів наземного обслуговування повітряних суден.

У зв`язку з цим та на підставі наказу відповідача від 13 липня 2016 року №547 Державіаслужбою України проведено позапланову інспекційну перевірку позивача, за результатами якої складено акт від 19 липня 2016 року. Зазначеним актом встановлено, що позивач не надав комісії договору добровільного страхування відповідальності за шкоду, заподіяну перед третіми особами, який передбачений частиною шостою статті 118 ПК України.

9 серпня 2016 року Державіаслужбою України складено протокол серії АА №000477 про правопорушення у галузі цивільної авіації.

Відповідачем 22 серпня 2016 року в присутності представників ДП «Антонов» розглянуто протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації і винесено постанову від 22 серпня 2016 року №002512, якою на позивача накладено штраф у розмірі: 85000 грн.

Позивач, вважаючи вказану постанову протиправною, враховуючи законодавчо відсутній обов`язок укладати договір добровільного страхування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам, звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 117 ПК України визначено, що в Україні здійснюється обов`язкове авіаційне страхування цивільної авіації. Обов`язкове авіаційне страхування цивільної авіації здійснюється страховиками-резидентами, які отримали в установленому порядку ліцензію на здійснення обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації. Порядок і правила здійснення обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації визначаються Кабінетом Міністрів України.

Положеннями частини шостої статті 188 ПК України передбачено, що аеропорт та сертифіковані суб`єкти наземного обслуговування зобов`язані страхувати свою відповідальність за шкоду, заподіяну третім особам.

Відповідно до пункту 64 статті 1 ПК України наземне обслуговування - послуги з наземного обслуговування повітряних суден, екіпажу, пасажирів, вантажу, багажу, пошти, що надаються користувачам аеропорту на території аеропорту (аеродрому) або за його межами.

Згідно статті 5 Закону України «Про страхування» від 7 березня 1996 року №85/96-ВР страхування може бути добровільним або обов`язковим. Обов`язкові види страхування, які запроваджуються законами України, мають бути включені до цього Закону. Забороняється здійснення обов`язкових видів страхування, що не передбачені цим Законом.

Положеннями частин першої - третьої статті 6 вказаного Закону визначено, що добровільне страхування - це страхування, яке здійснюється на основі договору між страхувальником і страховиком. Загальні умови і порядок здійснення добровільного страхування визначаються правилами страхування, що встановлюються страховиком самостійно відповідно до вимог цього Закону. Конкретні умови страхування визначаються при укладенні договору страхування відповідно до законодавства.

Добровільне страхування у конкретного страховика не може бути обов`язковою передумовою при реалізації інших правовідносин.

Види добровільного страхування, на які видається ліцензія, визначаються згідно з прийнятими страховиком правилами (умовами) страхування, зареєстрованими Уповноваженим органом.

Статтею 7 Закону України «Про страхування» визначено перелік обов`язкових видів страхування, до яких належить, зокрема, авіаційне страхування цивільної авіації. 

Положеннями частини другої цієї ж статті передбачено, що для здійснення обов`язкового страхування Кабінет Міністрів України, якщо інше не визначено  законом, встановлює порядок та правила його проведення, форми типового договору, особливі умови ліцензування обов`язкового страхування, розміри страхових сум та максимальні розміри страхових тарифів або методику актуарних розрахунків.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга ДП «Антонов» у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (тут і далі у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що виконання обов`язку, встановленого частиною шостою статті 118 ПК України, є неможливим з огляду на невизначеність механізму реалізації такого обов`язку, слід зазначити таке.

Зі змісту наказу Державіаслужби України від 13 липня 2016 року №547 «Про проведення позапланової перевірки ДП «Антонов» (Гостомель) на аеродромі Київ/Антонов-2» випливає, що така перевірка проводилася щодо дотримання позивачем норм ПК України, сертифікаційних вимог, вимог безпеки польотів та охорони праці при здійсненні послуг з наземного обслуговування. 

Вичерпний перелік підвидів обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації, визначений пунктом 1 Порядку і правил №1535 та включає:

- страхування відповідальності повітряного перевізника за шкоду, заподіяну пасажирам, багажу, пошті, вантажу;

- страхування відповідальності експлуатанта повітряного судна за шкоду, заподіяну третім особам;

- страхування членів екіпажу повітряного судна та іншого авіаційного персоналу; страхування повітряних суден;

- страхування працівників замовника авіаційних робіт, осіб, пов`язаних із забезпеченням технологічного процесу під час виконання авіаційних робіт.

З огляду на викладене, страхування суб`єктом наземного обслуговування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам, не є підвидом обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації.

Крім того, відповідно до пункту 3 Порядку і правил №1535 суб`єктами обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації є страховики та страхувальники. Страхувальниками за договорами обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації можуть бути: українські експлуатанти повітряних суден, повітряні перевізники, які мають право здійснювати пасажирські та вантажні перевезення, особи, які мають право власності на повітряне судно, та особи, які є замовниками авіаційних робіт.

Слід зауважити, що відповідач здійснював перевірку ДП «Антонов» саме щодо здійснення ним послуг з наземного обслуговування. Водночас судами не встановлено, що позивач є експлуатантом повітряних суден, повітряним перевізником, власником повітряних суден чи виступає замовником авіаційних робіт. 

Отже, з викладеного випливає, що суб`єкти наземного обслуговування не включені до переліку страхувальників відповідно до Порядку і правил №1535, а страхування відповідальності суб`єктів наземного обслуговування за шкоду, заподіяну третім особам, у розумінні цього Порядку і правил не є підвидом обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації.

Крім того, з аналізу статей 5 - 7 Закону України «Про страхування» випливає, що обов`язкові види страхування запроваджуються законами, на підставі яких Кабінетом Міністрів України розробляється механізм, яким визначається порядок і правила такого страхування.

Відповідні положення кореспондуються з положенням пункту 3 статті 117 ПК України, відповідно до якого Порядок і правила здійснення обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації визначаються Кабінетом Міністрів України.

Оскільки правила здійснення обов`язкового страхування відповідальності суб`єктів наземного обслуговування за шкоду, заподіяну третім особам не були затверджені на момент прийняття відповідачем оскаржуваної постанови, притягнення позивача до відповідальності за порушення норми, щодо якої існувала правова прогалина, не можна визнати правомірним.

Враховуючи той факт, що механізм обов`язкового страхування відповідальності суб`єктів наземного обслуговування не може функціонувати у зв`язку з відсутністю законодавчої бази на момент прийняття Державіаслужбою України оскаржуваної постанови, суб`єкти наземного обслуговування могли застрахувати свою відповідальність за шкоду, заподіяну третім особам, лише в добровільному порядку. Водночас ПК України не передбачено відповідальності за відсутність у суб`єкта наземного обслуговування договору добровільного страхування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам.

У продовження викладеного необхідно зауважити, що відповідно до частини третьої статті 117 ПК України та частини другої статті 7 Закону України "Про страхування" Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 6 вересня 2017 №676, якою затвердив Порядок і правила здійснення обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації (далі - «Порядок і правила №676»), які набрали чинності 20 грудня 2017 року.

Згідно з абзацом 11 пункту 2 Порядку і правил №676 обов`язкове авіаційне страхування цивільної авіації здійснюється з метою забезпечення захисту інтересів користувачів повітряного транспорту, третіх осіб, експлуатантів повітряних суден, власників повітряних суден і включає страхування відповідальності експлуатанта аеропорту (аеродрому, вертодрому, постійного злітно-посадкового майданчика) та сертифікованих суб`єктів наземного обслуговування за шкоду, заподіяну третім особам.

До того ж у Додатку 7 до Порядку і правил №676 затверджено Типовий договір обов`язкового страхування відповідальності експлуатанта аеропорту (аеродрому, вертодрому, постійного злітно-посадкового майданчика) та сертифікованих суб`єктів наземного обслуговування за шкоду, заподіяну третім особам. До переліку страхувальників обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації віднесено сертифікованих суб`єктів наземного обслуговування (пункти 4, 70), визначено особливості такого договору, в тому числі залежно від групи видів послуг з наземного обслуговування.

Тобто страхування суб`єктом наземного обслуговування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам, не було підвидом обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації відповідно до Порядку і правил №1535, а механізм укладення суб`єктами наземного обслуговування та експлуатантами аеродромів договору обов`язкового авіаційного страхування цивільної авіації визначений з набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2017 №676, тобто з 20 грудня 2017 року.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для формулювання правового висновку щодо застосування положень частини шостої статті 118 ПК України, відповідно до якого вказана норма хоча й передбачає обов`язок сертифікованих суб`єктів наземного обслуговування страхувати свою відповідальність за шкоду, заподіяну третім особам, проте до моменту набрання чинності Порядком і правилами №676 (20 грудня 2017 року) не було встановлено порядку здійснення такого страхування цими суб`єктами, тобто існувала правова прогалина щодо практичної реалізації вказаного обов`язку. Водночас приписами цієї норми не передбачено обов`язку сертифікованих суб`єктів наземного обслуговування здійснювати добровільне страхування своєї відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам.

Натомість відповідач прийняв оскаржувану постанову до моменту набрання чинності Порядком і правилами №676, тобто під час дії Порядку і правил №1535, згідно яких страхування суб`єктом наземного обслуговування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам, не було підвидом обов`язкового авіаційного страхування. Натомість слід повторно підкреслити, що положеннями частини шостої статті 118 ПК України не встановлено обов`язку здійснювати добровільне страхування, а тому відповідач безпідставно притягнув позивача до відповідальності саме за це правопорушення в галузі цивільної авіації.

З огляду на викладене колегія суддів також не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наявність договору добровільного страхування від 1 серпня 2016 року (а.с. 51) та договору страхування від 15 березня 2017 (згідно якого страхування також було добровільним) підтверджує обов`язок позивача здійснювати таке страхування, оскільки укладення цих договорів свідчить про використання позивачем свого права здійснити добровільне страхування та не означає реалізацію позивачем обов`язку, визначеного частиною шостою статті 118 ПК України.

До того ж слід зауважити, що у Правилах №407 до переліку документів, які додаються до заявки на одержання сертифіката на аеропортову діяльність або види аеропортової діяльності, віднесено «договори страхування відповідальності перед третіми особами» без визначення їх виду (обов`язкового чи добровільного страхування), а тому посилання суду першої інстанції на пункт 3.1.6 цих Правил не спростовує доводів скаржника про відсутність визначеного законом механізму реалізації обов`язкового страхування суб`єктом наземного обслуговування відповідальності за шкоду, заподіяну третім особам.

Отже, доводи касаційної скарги спростовують висновки судів попередніх інстанцій та приймаються Верховним Судом як обґрунтовані.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Частинами першою, третьою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, оскаржувані судові рішення необхідно скасувати й ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

V. СУДОВІ ВИТРАТИ

За подання позовної заяви, апеляційної скарги і касаційної скарги позивач сплатив судовий збір у загальному розмірі: 4547,40 грн.

Частиною першою статті 139 КАС України передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Отже, на користь позивача слід стягнути 4547,40 грн понесених судових витрат за рахунок бюджетних асигнувань Державіаслужби України.

Керуючись статями 139, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Антонов» задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 липня 2017 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року скасувати повністю.

Ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов Державного підприємства «Антонов» до Державної авіаційної служби України задовольнити.

Визнати протиправною і скасувати постанову Державної авіаційної служби України від 22 серпня 2016 року серії АА №002512 про накладення на Державне підприємство «Антонов» штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації.

Стягнути на користь Державного підприємства «Антонов» (код ЄДРПОУ: 14307529; 03062, місто Київ, вулиця Академіка Туполєва, 1) за рахунок бюджетних асигнувань Державної авіаційної служби України (код ЄДРПОУ: 37536026; 01135, місто Київ, проспект Перемоги, 14) суму судових витрат у розмірі: 4547,40 (чотирьох тисяч п`ятисот сорока семи) гривень 40 (сорока) копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

…………………………………

…………………………………

…………………………………

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду