ПОСТАНОВА
Іменем України

27 травня 2020 року 

м. Київ
справа №826/4870/14
адміністративне провадження №К/9901/14969/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.04.2016 (колегія у складі суддів Кузьменка В.А., Арсірія Р.О., Огурцова О.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30.06.2016 (колегія у складі суддів Бабенка К.А., Кузьменка В.В., Степанюка А.Г.)
у справі №826/4870/14
за позовом ОСОБА_1 
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
третя особа ТОВ "Молоко",
про зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          11.04.2014 ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративними позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Молоко", в якому просив: 
-          зобов`язати відповідача скасувати дозвіл на початок виконання будівельних робіт від 04.03.2014 №ІУ 114140630824; 
-          зобов`язати відповідача звернутися до суду з позовом про знесення самовільного будівництва у відповідності до чинного законодавства.
2.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2014, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09.10.2014, позов задоволено частково.
3.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.10.2015 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.10.2014 скасовано, а справу №826/4870/14 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
4.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.04.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30.06.2016, в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
5.          27.02.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.04.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30.06.2016. У касаційній скарзі скаржник просив скасувати оскаржувані рішення та прийняти нове про задоволення позову.
6.          Вищий адміністративний суд України ухвалою від 25.07.2016 відкрив провадження. 
7.          У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України 22.03.2018 справу було передано до Верховного Суду. 

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до Договору купівлі-продажу квартири від 17.08.2004, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Морозовою С.В., зареєстрованого в реєстрі за №9973, Позивач є власником квартири за адресою: АДРЕСА_1 .
9 .          04.03.2014 Третій особі Відповідачем видано Дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ 114140630824 з реставрації приміщень першого поверху та підвалу з пристосуванням під кафе у будинку АДРЕСА_1 , IV категорії складності.
10.          Позивач зазначає, що починаючи з 2010 року Третьою особою у підвальному приміщенні проводяться будівельно-монтажні роботи «по реконструкції підвалу» під кафе. Під виглядом «реконструкції» ним виконується виїмка ґрунту та збільшення висоти приміщень з двох метрів до п`яти, має місце втручання в фундамент будинку, робляться отвори в несучих стінах, самовільно перенесено тепловий пункт, який не є власністю Третьої особи, в інше приміщення. Внаслідок проведення зазначених робіт в межах «реконструкції» у квартирі Позивача з`явились тріщини у несучих стінах, перестали відкриватися вікна та двері. 
11.          Крім того, в порушення п.18 Порядку виконання будівельних робіт, дозвіл на початок виконання будівельних робіт, виданий Інспекцією за відсутності письмової згоди Позивача, як співвласника житлового будинку.
12.          Надання дозволу позивач вважає протиправним, а тому за захистом своїх прав звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13.          Суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи в задоволенні позову, виходили з того, що з договору купівлі-продажу від 07.06.2006 вбачається, що предметом договору є саме нежитлові приміщення, а не допоміжні. Відтак, враховуючи відсутність необхідності надання згоди власників багатоповерхового будинку, власником однієї із квартир АДРЕСА_1 , якої є ОСОБА_1 , та з урахуванням відповідності наданих ТОВ "Молоко" документів для видачі дозволу на виконання будівельних робіт, передбачені пунктом 18 Порядку виконання будівельних робіт, суди дійшли висновку про правомірність надання ТОВ "Молоко" дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ 114140630824 з реставрації приміщень першого поверху та підвалу з пристосуванням під кафе у будинку АДРЕСА_1 , IV категорії складності, та про відмову цій частині позову.
14.          Також суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що Позивач не навів у позові та під час судового розгляду справи належних і достатніх доказів на підтвердження конкретних обставин допущеного відповідачем дійсного порушення його прав, свобод або інтересів. Таким чином, позовні вимоги ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про зобов`язання вчинити дії нормативно та документально не підтверджуються.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15.          У касаційній скарзі Позивач зазначає про неправомірність рішень судів попередніх інстанцій, посилається на те, що:
А) всі власники багатоквартирного будинку, зокрема, і Позивач, є співвласниками фасаду, опорних конструкцій, а відтак без згоди співвласників не може бути вирішено питання про добудову;
Б) судами першої та апеляційної інстанцій помилково зазначено про відсутність порушеного права Позивача, оскільки незаконні дії Відповідача порушують цивільне право Позивача. 
16.          У відзиві Відповідач покликається на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанції з огляду на те, що Позивачем було обрано невірний спосіб захисту свого порушеного права.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17.          Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
18.          Насамперед, Суд звертає увагу на юрисдикцію цієї справи.
19.          До компетенції адміністративних судів, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, належали публічно-правові спори, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
20.          Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
21.          Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
22.          Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
23.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
24.          Позивач неодноразово посилався на те, що звернувся до Відповідача з вимогами саме з метою захисту своїх цивільних прав та інтересів як співвласника будинку.
25.          Суд звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
26.          За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
27.          Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
28.          Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
29.          Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
30.          Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
31.          Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
32.          Відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб`єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
33.          Суд звертає увагу, що позивач фактично оспорює дозвіл на початок виконання будівельних робіт від 04.03.2014 №ІУ 114140630824, який є правовим актом індивідуальної дії і стосується Третьої особи. Такий правовий акт породжує права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано. 
34.          Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які порушують, на думку Позивача, його права як співвласника будинку, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав, у зв`язку із чим він звернувся до органів архітектурно-будівельного контролю, а згодом - до суду.
35.          Отже, вимога про скасування дозволу на початок виконання будівельних робіт від 04.03.2014 №ІУ 114140630824 є похідною і може бути розглянута при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третіми особами будівельних робіт.
36.          Таку ж позицію було висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22.08.2018 у справі №815/1568/16 та від 05.12.2018 у справі № 804/3091/18.
37.          Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється, а спір може бути вирішено в порядку цивільного судочинства.
38.          Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
39.          Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
40.          Зважаючи на вищенаведене, позивачу слід роз`яснити право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У разі неподання такої заяви, справу буде повернуто до Окружного адміністративного суду міста Києва.
41.          Щодо позовної вимоги про зобов`язання відповідача звернутися до суду з позовом про знесення самовільного будівництва у відповідності до чинного законодавства, Суд зазначає таке.
42.          Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
43.          Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
44.          Позивач є власником квартири за адресою: АДРЕСА_1 . Третій особі Відповідач видав Дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ 114140630824 з реставрації приміщень першого поверху та підвалу з пристосуванням під кафе у будинку АДРЕСА_1 , IV категорії складності.
45.          Позивач, як власник квартири по сусідству, має законний інтерес у тому, щоб будівництво відповідало будівельним нормам, оскільки це безпосередньо впливає на умови використання належної йому квартири. Позивач є потерпілим від стверджуваного порушення. Відтак, він має право на захист свого законного інтересу.
46.          Для захисту своїх порушених інтересів позивач обрав позасудовий порядок. Він передбачений ч. 2-3 ст. 17 ЦК України. У випадках, встановлених Конституцією України та законом, особа має право звернутися за захистом цивільного права та інтересу до органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування здійснюють захист цивільних прав та інтересів у межах, на підставах та у спосіб, що встановлені Конституцією України та законом. Рішення, прийняте зазначеними органами щодо захисту цивільних прав та інтересів, не є перешкодою для звернення за їх захистом до суду.
47.          Позасудовий порядок захисту порушених прав та законних інтересів може бути ефективним, якщо відповідні органи державної влади або місцевого самоврядування діють добросовісно, належно та відповідно до закону.
48.          Відповідно до ст. 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил (ч. 1).
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану (ч. 7 ст. 376 ЦК України).
49.          Вважаючи свої права та законні інтереси, позивач звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України за захистом. 
50.          Порядок реалізації повноважень Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо знесення самочинного будівництва визначено у спеціальному законі. Відповідно до ч. 1 ст. 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" 17.02.2011 №3038-VI (набрав чинність з 12.03.2011) у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням. 
51.          Таким чином, положення ч. 1 ст. 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлює перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням. 
52.          Зокрема, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії: 
1)          виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; 
2)          визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою; 
3)          внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 
4)          ?встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку. 
53.           За змістом статті 376 ЦК України знесення самочинного будівництва за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у разі істотного відхилення від проекту, істотного порушення будівельних норм і правил є способом захисту як суспільних інтересів, так і прав інших осіб. 
54.          Відтак, реалізуючи повноваження належно, добросовісно та з метою, для якої вони надані, орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі настання умов, передбачених ч. 1 ст. 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", має обов`язок звернутися до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням. Звернення до суду з позовом в цьому випадку є способом здійснення владних повноважень, а не способом захисту суб`єктивних прав органу державного архітектурно-будівельного контролю.
55.          Крім того, звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва є способом захисту публічних інтересів у сфері містобудування, а не прав та законних інтересів Держархбудінспекції. Захист публічних інтересів у сфері містобудування не може ставитися у залежність від бажання Держархбудінспекції. 
56.          У разі невиконання органом державного архітектурно-будівельного контролю його повноваження, передбаченого законом, особа, яка вважає, що така бездіяльність порушує її права або законні інтереси, має право звернутися до цього органу та вимагати вчинення відповідних дій. У разі відмови у задоволенні таких вимог, бездіяльність може бути оскаржено до суду.
57.          Вирішуючи такий публічно-правовий спір, адміністративний суд перевіряє оскаржувану бездіяльність на предмет її відповідності вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, а у разі встановлення протиправності такої бездіяльності, з метою ефективного захисту прав або законних інтересів фізичних осіб, юридичних осіб зобов`язує відповідача вчинити дії, які випливають з імперативних правових норм.
58.          Враховуючи наведене, Суд не погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що питання звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва є дискреційними повноваженнями відповідача. 
59.          Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 22.08.2018 у справі №807/62/16, і Суд не вбачає підстав для відступу від зазначеної позиції. 
60.          Водночас Суд звертає увагу, що Позивач не надав суду доказів того, що реставрація приміщень першого поверху та підвалу з пристосуванням під кафе у будинку АДРЕСА_1 , що здійснюється Третьою особою, є самочинним будівництвом. Крім того, дозвіл на початок виконання будівельних робіт від 04.03.2014 №ІУ 114140630824 не скасовано, а тому дана позовна вимога є передчасною та не підлягає задоволенню. 
61.          Відповідно до частини першої, третьої та четвертої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. 
62.          Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
63.          Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
64.          Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про необхідність змінити рішень судів першої та апеляційної інстанції в частині мотивів прийняття. 
Керуючись ст. 343, 349, 354, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.          Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.04.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30.06.2016  у справі №826/4870/14 в частині відмови в задоволенні позовної вимоги про зобов`язання відповідача скасувати дозвіл на початок виконання будівельних робіт від 04.03.2014 №ІУ 114140630824 скасувати, провадження в цій частині вимог закрити.
3.          Повідомити позивачу, що справу в цій частині вимог може бути розглянуто в порядку цивільного судочинства.
4.          Роз`яснити позивачу право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови на звернення до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
5.          Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.04.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30.06.2016 у справі №826/4870/14 змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову, а в іншій частині - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб