Постанова
Іменем України
 
27 березня 2020 року
місто Київ
 
справа № 278/607/17
провадження № 61-1533св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Погрібного С. О. (суддя-доповідач), Гулейкова І. Ю., Яремка В. В.,
учасники справи:
позивач - прокурор Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави,
відповідачі: Новогуйвинська селищна рада Житомирського району Житомирської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 ,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_12 на рішення Житомирського районного суду Житомирської області від 24 травня 2017 року у складі судді Грубіяна Є. О. та ухвалу Апеляційного суду Житомирської області від 05 грудня 2017 року у складі колегії суддів: Коломієць О. С., Шевчук А. М., Талько О. Б.,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ 
Стислий виклад позиції позивача
У вересні 2017 року прокурор Житомирської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом про визнання незаконними рішень селищної ради, скасування права власності та витребування земельних ділянок.
Позивач на обґрунтування своїх вимог посилався на те, що під час перевірки дотримання вимог земельного законодавства прокуратурою виявлено факт порушення Новогуйвинською селищною радою Житомирського району Житомирської області вимог закону під час виділення громадянам земельних ділянок. Зазначав, що рішенням Новогуйвинської селищної ради Житомирського району від 17 вересня 2015 року № 866 затверджено проект землеустрою і передано у власність відповідачам земельні ділянки для будівництва і обслуговування будинків, господарських будівель та споруд, що розташовані на території Новогуйвинської селищної ради у смт Гуйва, масив «Великий Шумськ». Після отримання у власність земельних ділянок деякі з них були відчужені за різними правочинами на користь третіх осіб. 
Прокурор вважав, що передача у власність відповідачам земельних ділянок відбулася з порушенням вимог чинного законодавства, зокрема, надані земельні ділянки розташовані у смт Гуйва в адміністративних межах Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області, де план зонування та детальний план території відсутні. Наведене свідчить про порушення вимог статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно з якими заборонено надання у власність чи у користування земельних ділянок за відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до цього Закону.
Стислий виклад заперечень відповідача
Новогуйвинська селищна рада Житомирського району Житомирської області, представник ОСОБА_22 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_17 , ОСОБА_23 , ОСОБА_6 , ОСОБА_20 , ОСОБА_7 , ОСОБА_13 , ОСОБА_1 , ОСОБА_14 , ОСОБА_3 , ОСОБА_26 , ОСОБА_15 , ОСОБА_2 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 позов не визнали, вважали його необґрунтованим та таким, у задоволенні якого необхідно відмовити.
Стислий виклад змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Житомирського районного суду Житомирської області від 24 травня 2017 року позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення Новогуйвинської селищної ради від 17 вересня 2015 року № 866 у частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі земельних ділянок у власність громадянам: ОСОБА_3 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1643; ОСОБА_7 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1644; ОСОБА_19 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1645; ОСОБА_1 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1655; ОСОБА_2 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1642; ОСОБА_26 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1637; ОСОБА_15 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1654; ОСОБА_14 , площею 0, 1492 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1652; ОСОБА_10 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1649; ОСОБА_6 , площею 0, 1493 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1646; ОСОБА_13 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1640; ОСОБА_22 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1650; ОСОБА_18 , площею 0, 1438 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1648; ОСОБА_20 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1657; ОСОБА_23 , площею 0, 1492 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1658; ОСОБА_17 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1656; ОСОБА_24 , площею 0, 1497 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1651; ОСОБА_8 , площею 0, 1498 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1647; ОСОБА_21 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1638; ОСОБА_16 , площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1639; ОСОБА_9 , площею 0, 1497 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1641. 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 05 листопада 2015 року № 25863389 та запис про право власності від 04 листопада 2015 року № 11903319 у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1655, площею 0, 15 га за ОСОБА_1 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 17 листопада 2015 року № 26200755 та запис про право власності № 12078452 у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку кадастровий номер 1822055600:01:000:1642, площею 0, 15 га за ОСОБА_2 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 26 листопада 2015 року № 26480134 та запис про право власності від 23 листопада 2015 року № 12223432 у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1637, площею 0, 15 га за ОСОБА_26 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 18 листопада 2015 року № 26249165 та запис про право власності від 17 листопада 2015 року № 12103350 у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку кадастровий номер 1822055600:01:000:1654, площею 0, 15 га за ОСОБА_15 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 05 квітня 2016 року № 29111797 та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно від 01 квітня 2016 року № 14030516 на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1647, площею 0, 1498 га за ОСОБА_8 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 05 квітня 2016 року № 29106218 та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно від 31 березня 2016 року № 14025664 на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1638, площею 0, 15 га за ОСОБА_21 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 05 квітня 2016 року № 29101671 та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно від 31 березня 2016 року № 14024970 на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1639, площею 0, 15 га за ОСОБА_16 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 29107424 та запис про право власності у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно від 31 березня 2016 року № 14028672 на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1641, площею 0, 1497 га за ОСОБА_9 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1643, площею 0, 15 га за ОСОБА_3 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію права власності та запис про проведену державну реєстрацію права власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1644, площею 0, 15 га за ОСОБА_7 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію права власності та запис про проведену державну реєстрацію права власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майна на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1645, площею 0, 15 га за ОСОБА_19 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1652, площею 0, 11492 га за ОСОБА_14 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про проведену державну реєстрацію права власності у Державному реєстрі речових прав за нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1649, площею 0, 15 га за ОСОБА_10 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1646, площею 0, 1493 га за ОСОБА_6 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1640, площею 0, 15 га за ОСОБА_13 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1650, площею 0, 15 га за ОСОБА_22 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1648, площею 0, 1438 га за ОСОБА_18 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1657, площею 0, 15 га за ОСОБА_20 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1658, площею 0, 1492 га за ОСОБА_23 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1656, площею 0, 15 га за ОСОБА_17 . 
Скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запис про право власності у Державному реєстрі прав на нерухоме майно на земельну ділянку, кадастровий номер 1822055600:01:000:1651, площею 0, 1497 га за ОСОБА_24 . 
Витребувано у ОСОБА_4 земельну ділянку, площею 0, 1497 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1651 та скасовано у Державному реєстрі речових прав на рухоме майно запис про право власності від 25 липня 2016 року № 15570495. 
Витребувано у ОСОБА_11 земельні ділянки із кадастровими номерами: 1822055600:01:000:1643, 1822055600:01:000:1649, 1822055600:01:000:1650, 1822055600:01:000:1646, 1822055600:01:000:1640, 1822055600:01:000:1657, 1822055600:01:000:1658 та скасовано записи право власності у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно на ці ділянки. 
Витребувано у ОСОБА_12 земельну ділянку, площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1645 та скасовано запис про право власності від 30 вересня 2016 року № 16676775 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. 
Витребувано у ОСОБА_5 земельну ділянку, площею 0, 1438 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1648 та скасовано запис про право власності у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно від 28 вересня 2016 року за № 16626472. 
Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Суд першої інстанції у своїх висновках виходив з того, що згідно з частинами третьою, четвертою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. Відповідачем не надано доказів наявності складеного плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, отже рішення є незаконними.
Ухвалою Апеляційного суду Житомирської області від 05 грудня 2017 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Ухвала суду апеляційної інстанції обґрунтовувалася тим, що суд першої інстанції повно і всебічно дослідив обставини справи, правильно визначив правовідносини сторін, дав належну оцінку наданим доказам у сукупності та зробив правильний висновок про задоволення позову. Суд апеляційної інстанції зазначив, що посилання відповідачів на ті обставини, що розроблений у 2006 році Генеральний план 95-06-ГН «Садибна забудова на території Новогуйвинської селищної ради Житомирського району» визначає планувальну організацію та розвиток території, а тому фактично є детальним планом території, не знайшло свого підтвердження в судовому засіданні. Під час розгляду судом першої інстанції справи відповідачем для огляду в судовому засіданні були надані лише графічні матеріали садибної забудови, які не містили інформацію, передбачену статтею 19 Закону України 
«Про регулювання містобудівної діяльності». Звертаючись до суду, прокурор зазначив у позові, в тому числі, що звертається в інтересах держави як позивач, оскільки орган державного контролю, який здійснює державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування відсутній, а тому прокурор звертається до суду в інтересах держави, забезпечуючи реалізацію принципу верховенства права та правовий порядок в Україні, що встановлені статтями 8 та 19 Конституції України. Як зазначав прокурор, відповідачі набули права власності на земельні ділянки незаконно, оскільки їх передано у власність особам з порушенням вимог закону. Фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання про передачу земельних ділянок у власність.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційної скарги 
ОСОБА_12 , не погодившись із судовими рішеннями, у січні 2018 року подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення у частині визнання недійсним рішення Новогуйвинської селищної ради від 17 вересня 2015 року № 866 щодо земельної ділянки заявника та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у цій частині.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга обґрунтовувалася неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права й порушенням норм процесуального права. Заявник стверджує, що прокурор не довів наявність підстав для звернення до суду із зазначеним позовом. Також посилається на те, що суди не врахували, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно правових актів. В проектах із землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки є висновки усіх компетентних органів. Зазначила, що суду був наданий генеральний план 95-06-ГП «Садибна забудова на території Новогуйвинської селищної ради Житомирського району», на якій розташовані спірні земельні ділянки, отже підстави для задоволення позову були відсутні.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу прокурор зазначає про безпідставність касаційної скарги, просив залишити її без задоволення.
ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ
Ухвалою Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі відкрито касаційне провадження.
Згідно із статтею 388 ЦПК України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - ЦПК України), судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
У підпункті 4 пункту 1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» ЦПК України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Цивільну справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у грудні 2017 року.
Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року № 460-IX 
(далі - Закон № 460-IX) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Враховуючи, що касаційна скарга у справі, що переглядається, подана у січні 2018 року, вона підлягає розгляду в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 460-IX.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом застосовані правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних судових рішень визначені у статті 213 ЦПК України (в редакції Закону України від 18 березня 2004 року 
№ 1618-IV) (далі - ЦПК 2004 року), згідно з якими рішення суду повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, яким суд, виконавши всі вимоги цивільного судочинства, вирішив справу згідно із законом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на основі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, за наслідками чого зробив висновок, що оскаржувані судові рішення відповідають вимогам законності та обґрунтованості, визначеним у статті 213 ЦПК України 2004 року, а отже, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення. 
Обставини, встановлені в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням Новогуйвинської селищної ради Житомирського району Житомирської області від 17 вересня 2015 року № 866 затверджено проект землеустрою та передано у власність громадянам, у тому числі ОСОБА_19 земельну ділянку, площею 0, 15 га, кадастровий номер 1822055600:01:000:1645, та ОСОБА_26 земельну ділянку, площею 0, 15 га, кадастровий 1822055600:01:000:1637, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд в АДРЕСА_1 ).
На підставі цього рішення ОСОБА_26 26 листопада 2015 року видано державним реєстратором свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 48420334 та зареєстровано право власності у держаному реєстрі прав на нерухоме майно від 26 листопада 2015 року за № 12223432.
ОСОБА_19 на підставі зазначеного рішення також зареєструвала право власності на зазначену земельну ділянку і в подальшому за договором 
купівлі-продажу від 30 вересня 2016 року відчужила її ОСОБА_12 .
Судами встановлено, що на час передачі відповідачам селищною радою Житомирського району у власність спірних земельних ділянок план зонування та детальний план території у встановленому законом порядку селищною радою не розроблявся та не затверджувався.
Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі
Відповідно до положень статей 13, 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Статтями 2, 19 Закону України «Про охорону земель» визначено, що об`єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.
Відповідно до статті 19 Конституції України посадові особи органів державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, згідно з положеннями статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.
Відповідно до частини другої статті 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Відповідно до статті 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.
Статтею 39 ЗК України визначено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Згідно зі статтею 40 ЗК України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.
Отже, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Відповідно до статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно із частиною першою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Відповідно до частини першої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваних рішень) план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
За правилом частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваних рішень) детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Аналіз наведених положень Закону дає підстави для висновку, що план зонування території та детальний план є окремими видами містобудівної документації, які повинні відповідати генеральному плану населеного пункту.
Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваних рішень) у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.
Втім, як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, Генеральний план 95-06-ГН «Садибна забудова на території Новогуйвинської селищної ради Житомирського району», наданий відповідачами, у розумінні наведених положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не може вважатись планом зонування території або детальним планом території, доказів наявності таких не надано.
Доводи касаційної скарги щодо того, що пунктом 6-1 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідно до якого дія частин третьої та четвертої статті 24 цього Закону до 01 січня 2015 року не поширюється на території, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій, Верховний Суд визнає необґрунтованими, оскільки оспорюване рішення прийнято органом місцевого самоврядування після 01 січня 2015 року, отже відповідач мав урахувати вимоги частин третьої та четвертої статті 24 цього Закону.
З врахуванням зазначеного, Верховний Суд визнає оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій такими, що ухвалені відповідно до вимог чинного законодавства України.
Стосовно доводів касаційної скарги про відсутність підстав для звернення прокурора до суду із позовом Верховним Судом враховано таке.
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України 
«Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року 
№ 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження 
№ 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів великої кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).
Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини п`ятої статті 56 ЦПК України).
Звертаючись з позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
Прокурор у цій справі звернувся із позовом, оскільки Новогуйвинська селищна рада є одним зі співвідповідачів, рішення якого оскаржується через недотримання вимог земельного законодавства та порушення інтересів територіальної громади селища при переданні спірної земельної ділянки у власність. З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, територіальної громади смт Гуйва, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Новогуйвинську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, висновки судів у наведеній частині Верховний Суд визнає обґрунтованими.
Верховний Суд встановив, що оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують, на законність ухвалених судових рішень не впливають. Інші доводи заявника спрямовані на зміну оцінки доказів, що здійснена судами попередніх інстанцій та перебуває поза межами повноважень суду касаційної інстанції.
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ :
Касаційну скаргу ОСОБА_12 залишити без задоволення.
Рішення Житомирського районного суду Житомирської області від 24 травня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Житомирської області від 05 грудня 2017 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                                  С. О. Погрібний

                                                                                                            І. Ю. Гулейков

                                                                                                            В. В. Яремко