ПОСТАНОВА
Іменем України

19 березня 2020 року 
м. Київ
справа №560/2870/19
адміністративне провадження №К/9901/33641/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 560/2870/19
за позовом Комунального підприємства (далі - КП) «Міськтепловоденергія» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія) про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Нацкомсії
на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.10.2019, постановлена у складі головуючого судді Польового О.Л. та
постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сапальової Т.В., суддів Смілянця Е.С., Мацького Е.М., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2019 року КП «Міськтепловоденергія» звернулось до адміністративного суду з позовом, в якому просило:
визнати протиправною та скасувати постанову Нацкомісії від 18.07.2019 №1520 про накладення штрафу на КП «Міськтепловоденергія» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання.
2. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 24.09.2019 відкрив провадження у цій справі та призначив її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження.
3. 09.10.2019 КП «Міськтепловоденергія» подало до суду першої інстанції заяву про забезпечення позову, в якій просило заборонити Нацкомісії вчиняти дії на реалізацію постанови Нацкомісії від 18.07.2019 №1520 про накладення штрафу на                                                КП «Міськтепловоденергія» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання.
4. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 11.10.2019, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13,11.2019, частково задовольнив заяву КП «Міськтепловоденергія» про вжиття заходів забезпечення позову:
заборонив Нацкомісії вчиняти дії на реалізацію пункту 2 постанови Нацкомісії від 18.07.2019 №1520 про накладення штрафу на КП «Міськтепловоденергія» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання до набрання законної сили судовим рішенням у справі №560/2870/19; в задоволенні решти вимог заяви про забезпечення позову - відмовив.
5. 03.12.2019 Нацкомісія звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.10.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні клопотання про забезпечення позову повістю.
6. Верховний Суд ухвалою від 09.12.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Позивач звернувся в суд з даним позовом, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Нацкомісії від 18.07.2019 №1520 про накладення штрафу на                    КП «Міськтепловоденергія» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання.
Ухвалою від 24.09.2019 суд відкрив провадження у цій справі та призначило розгляду за правилами спрощеного позовного провадження.
09.10.2019 позивач подав до суду заяву про забезпечення позову, в якій просив заборонити Нацкомісії вчиняти дії на реалізацію постанови Нацкомісії від 18.07.2019 №1520 про накладення штрафу на КП «Міськтепловоденергія» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання.
В обґрунтування заяви про забезпечення позову позивач вказав, що очевидність небезпеки полягає в тому, що внаслідок виконання оскаржуваної постанови, зокрема вимоги щодо перерахунку надмірно нарахованих коштів за спожиту теплову енергію за період з 28.10.2018 по 31.12.2018 (пункт 2), підприємств безнадійно втратить суму коштів в розмірі      4 273 322,93 грн без ПДВ, оскільки відсутній механізм зворотного перерахунку за наслідками судового розгляду.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Застосовуючи заходи забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам,^ свободам та інтересам не тільки позивача, а й безпосередніх споживачів послуг підприємства, а саме: населенню міста, організаціям бюджетної сфери та іншим суб`єктам господарювання.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що відсутні підстави вважати, що в даному випадку наявні ознаки очевидної протиправності рішення суб`єкта владних повноважень, а забезпечення позову у спосіб заборони Нацкомісії вчиняти дії на реалізацію пункту 2 постанови Нацкомісії від 18.07.2019 № 1520 є формою втручання в дискреційні повноваження Нацкомісії.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон    № 460-ІХ; (далі - КАС України)], виходить з наступного.
11. Так, відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
12. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
13. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
14. Згідно з Рекомендацією°№ R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
15. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
16. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
17. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
18. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
19. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
20. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.
21. При цьому, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної
небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
22. Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
23. Обґрунтовуючи клопотання про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що очевидність небезпеки полягає в тому, що внаслідок виконання оскаржуваної постанови, зокрема вимоги щодо перерахунку надмірно нарахованих коштів за спожиту теплову енергію за період з 28.10.2018 по 31.12.2018 (пункт 2), підприємство безнадійно втратить суму коштів в розмірі 4 273 322,93 грн без ПДВ, оскільки відсутній механізм зворотного перерахунку за наслідками судового розгляду.
24. Колегія суддів зазначає, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суд надає оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
25. Поряд з цим, задовольняючи заяву про забезпечення позову шляхом заборони Нацкомісії вчиняти дії на реалізацію пункту 2 постанови Національної від 18.07.2019 №1520 про накладення штрафу на КП «Міськтепловоденергія» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування,
Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання, суди фактично, не розглядаючи справи по суті, не перевіряючи фактичних обставин справи та не досліджуючи докази, погодились із твердженням заявника про наявність у діях та рішенні Нацкомісії порушень закону.
26. Водночас, ознаки протиправності оспорюваного рішення відповідача не були очевидними, а фактичні обставини справи підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті.
27. Сам по собі факт прийняття відповідачем рішення, яке стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що таке рішення є очевидно протиправним і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
28. Крім того, безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно.
29. Проте відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
30. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 20.03.2019 у справі                       № 826/14951/18, від 10.04.2019 у справі №826/16509/18 та від 26.12.2019 у справі                   № 640/13245/19 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.
31. Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150, 151 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовити.
32. Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення,
33. Таким чином, ухвала суду першої інстанції про вжиття заходів забезпечення позову у цій справі шляхом заборони Нацкомісії вчиняти дії на реалізацію пункту 2 постанови Нацкомісії від 18.07.2019 №1520 про накладення штрафу на КП «Міськтепловоденергія» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання до набрання законної сили судовим рішенням у справі №560/2870/19, яка залишена без змін постановою суд апеляційної інстанції, не ґрунтується на правильному правозастосуванні, а відтак вказані судові рішення підлягають скасуванню, із ухваленням нового рішення  про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.10.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019 у справі №560/2870/19 скасувати.
У задоволенні заяви Комунального підприємства «Міськтепловоденергія» про забезпечення позову відмовити повністю.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду