Постанова 
Іменем України
 
22 квітня 2020 року
м. Київ
 
справа № 500/1938/16-ц
провадження № 61-8530св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Cімоненко В. М.,
суддів: Калараша А. А., Мартєва С. Ю. (суддя-доповідач), Петрова Є. В.,                 Штелик С. П.,
 
учасники справи:
позивач - Ізмаїльська міська рада Одеської області, 
відповідач - ОСОБА_1 ,
треті особи: Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління містобудування і архітектури Ізмаїльської міської ради,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Ізмаїльської міської ради Одеської області на рішення Апеляційного суду Одеської області від 17 серпня 2017 року у складі колегії суддів: Гірняк Л. А., Сєвєрової Є. С., Дрішлюка А. І.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина 
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2016 року Ізмаїльська міська рада Одеської області звернулася до суду з позовом, у якому просила зобов`язати ОСОБА_1 знести за власний рахунок самочинне будівництво на АДРЕСА_1 .
Позовна заява мотивована тим, що ОСОБА_1 на праві власності належить зазначена земельна ділянка площею 0,087 га, на яку 17 листопада 2014 року він отримав будівельний паспорт на будівництво житлового будинку, гаражу та літньої кухні. 20 листопада 2014 року виконавчий комітет  Ізмаїльської міської ради Одеської області надіслав ОСОБА_1 лист,                          у якому повідомив про порушення ним містобудівельного законодавства та необхідність припинення виконання будівельних робіт на земельній ділянці до отримання в встановленому порядку дозвільних документів на будівництво. Про виявлені порушення листами також були повідомлені Державна архітектурно-будівельна інспекція України, департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції України в Одеській області, Ізмаїльська міжрайонна прокуратура, Ізмаїльський міський відділ головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області, які проводили перевірки об`єкту будівництва. У ході обстеження 12 квітня 2016 року спеціалістами міської ради встановлено, що на земельній ділянці ведуться роботи по будівництву триповерхової будівлі, загальною площею 300 кв. м, без отримання містобудівних умов та обмеження на забудову земельної ділянки.                   У зв`язку з тим, що будівництво не відповідає будівельному паспорту від                         17 листопада 2014 року, необхідним є реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, що надається на підставі містобудівельних умов та обмежень, які                             у відповідача відсутні. Крім того, ОСОБА_1 , не звертався до органів місцевого самоврядування щодо пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту. 
У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду із зустрічним позовом,                      у якому просив визнати за ним право власності на триповерховий житловий будинок з цокольним та мансардним поверхами загальною площею                             2833,1 кв. м, розташований на земельній ділянці площею 0,087 га на                                   АДРЕСА_1 .
Позовна заява мотивована тим, що він набув право власності на вказану земельну ділянку на законних підставах. З метою будівництва багатоповерхового будинку на земельній ділянці 04 грудня 2014 року звернувся до Ізмаїльської міської ради із заявою про внесення змін в Генеральний план м. Ізмаїл Одеської області. 09 грудня 2015 року на засіданні архітектурно-містобудівної ради при Управлінні містобудівництва і архітектури Ізмаїльської міської ради було узгоджено детальний план території у межах населеного пункту, проте з грудня 2015 року Ізмаїльська міська рада не розглянула питання його затвердження; протиправна бездіяльність міської ради щодо цих обставин встановлена постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 11 жовтня 2016 року у справі № 500/3600/16-а. Отримати необхідні документи для початку будівництва від органів державного архітектурно-будівельного контролю без встановлення умов та обмежень з боку Ізмаїльської міської ради неможливо. Зазначеними обставинами обґрунтовує самочинне будівництво на власній території, що, на його думку, відповідає Державним будівельним нормам та Санітарним нормам і правилам України. Посилаючись на те, що Ізмаїльська міська рада Одеської області оспорює право власності на збудовану ним будівлю, вважає, що він може пред`явити позов про визнання його права власності на цю будівлю відповідно до статті 392 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).  
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
Рішенням Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 04 травня  2017 року позов задоволено; зобов`язано ОСОБА_1 за власний рахунок знести самочинне будівництво, що розташоване на АДРЕСА_1 ; у задоволенні зустрічного позову відмовлено; стягнено з ОСОБА_1 на користь Ізмаїльської міської ради витрати зі сплати судового збору у розмірі 2 076,00 грн.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідач здійснив будівництво триповерхового багатоквартирного будинку з мансардними та цокольними поверхами без зміни цільового призначення земельної ділянки, яка призначена для індивідуального житлового будівництва, без належно затвердженого проекту та без державної будівельної експертизи і погодження архітектурно-планувальної частини проекту місцевими органами містобудування та архітектури; без позитивного висновку державної експертизи та отримання інших дозвільних документів. Самочинне будівництво також не відповідає затвердженому після початку будівництва детальному плану території. Відмовляючи у зустрічному позові, суд виходив з того, що фактичний стан виконаних об`ємів земляних та будівельно-монтажних робіт триповерхового житлового будинку з цоколем та мансардою становить 76 %, визнання права власності на незавершений об`єкт самочинного будівництва не допускається, оскільки суперечить змісту статті 331, частини третьої статті 376 ЦК України.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Рішенням Апеляційного суду Одеської області від 17 серпня 2017 року рішення Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 04 травня 2017 року                     у частині зобов`язання ОСОБА_1 за власний рахунок знести самочинне будівництво скасовано, ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову Ізмаїльської міської ради Одеської області; у решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що відхилення від проекту та порушення будівельних норм і правил має довести особа, яка пред`явила позов про знесення самочинного будівництва; на підставі висновку експерта від 25 листопада 2016 року № 172/216 судом встановлено відповідність об`єкту самочинного будівництва вимогам ДБН України, Санітарним нормам і правилам України; Ізмаїльською міською радою не підтверджено тієї обставини, що технічна перебудова спірного об`єкту незавершеного будівництва неможлива та відповідач відмовляється здійснювати таку перебудову. 
Короткий зміст касаційних скарг 
У касаційній скарзі, поданій у вересні 2017 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Ізмаїльська міська рада Одеської області просить рішення Апеляційного суду Одеської області від 17 серпня 2017 року у частині відмови у задоволенні позову Ізмаїльської міської ради скасувати, рішення Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 04 травня 2017 року у цій частині залишити в силі.     
У касаційній скарзі, поданій у жовтні 2017 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - Департамент ДАБІ в Одеської області) просить рішення Апеляційного суду Одеської області від                    17 серпня 2017 року у частині відмови у задоволенні позову Ізмаїльської міської ради скасувати, рішення Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 04 травня 2017 року у цій частині залишити в силі.                 
У решті судові рішення не оскаржуються.  
Надходження касаційних скарг до суду касаційної інстанції 
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних                              і кримінальних справ від 04 жовтня 2017 року касаційна скарга Ізмаїльської міської ради Одеської області залишена без руху.
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних                              і кримінальних справ від 13 жовтня 2017 року касаційна скарга Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області залишена без руху. 
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних                              і кримінальних справ від 08 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Ізмаїльської міської ради Одеської області; витребувано справу з Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року                 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», розпочав роботу Верховний Суд як суд касаційної інстанції.
У лютому 2018 року касаційні скарги Департаменту ДАБІ в Одеської області та  Ізмаїльської міської ради Одеської області передано до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 27 березня 2018 року касаційну скаргу Департаменту ДАБІ в Одеської області визнано неподаною та повернуто заявнику.  
У травні 2018 року справу передано до Верховного Суду. 
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
Касаційна скарга мотивована тим, що на спірний об`єкт незавершеного будівництва не видавалося жодного дозвільного документу, до вимог якого може бути приведено самочинне будівництво; ОСОБА_1 неодноразово повідомлявся про зупинення виконання будівельних робіт, не виконував приписи контролюючих органів; під час будівництва об`єкта не здійснювався авторський нагляд; у запереченнях міської ради на апеляційну скаргу вказувалися на допущені при будівництві порушення протипожежних норм, санітарно-гігієнічних та будівельних норм, законодавства про регулювання містобудівної діяльності, яке здійснюється у парковій зоні міста.    
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило. 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди встановили, що ОСОБА_1 на підставі договору дарування від                                    26 червня 2014 року набув у власність земельну ділянку, площею 0,087 га за цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, що розташована на                                           АДРЕСА_1 .
20 листопада 2014 року Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області зареєстровано повідомлення № ОД062143240746 про початок виконання робіт з будівництва житлового будинку загальною площею 157,2 кв. м, гаражу, літньої кухні за вказаною адресою.  
19 серпня 2015 року Департамент ДАБІ України в Одеській області видав ОСОБА_1 щодо зазначеної земельної ділянки припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають закону, будівельним норма, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуюся без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт. 
27 листопада 2015 року Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області прийнято рішення № 33 про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 20 листопада                 2014 року за № ОД062143240746.
13 вересня 2016 року комісією спеціалістів Ізмаїльської міської ради складено акт обстеження, згідно з якого на належній ОСОБА_1 земельній ділянці проводяться будівельні роботи з будівництва багатоквартирного триповерхового житлового будинку з мансардним поверхом та підвалом, а саме: проводяться покрівельні роботи мансардного поверху, оформлення фасаду будинку, балконів, внутрішні роботи. 
Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року                       № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX).
У пункті 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України у редакції, чинній на момент подання касаційної скарги (далі - ЦПК України 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Касаційна скарга підлягає задоволенню частково.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частин першої і другої статті 400 ЦПК України 2017 року під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
У справі, яка переглядається, спір виник між Ізмаїльською міською радою та ОСОБА_1 щодо законності самочинно збудованого об`єкту будівництва.
Суди розглянули справу за правилами цивільного судочинства, ухвалили рішення по суті спору.  
Проте погодитися з таким розглядом справи судами не можна, з огляду на наступне. 
Відповідно до частини першої статті 3 ЦПК України у редакції, чинній на момент звернення Ізмаїльської міської ради Одеської області з цим позовом (далі - ЦПК України 2004 року), кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
Статтею 15 ЦПК України 2004 року визначено, що суди розглядають  у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Аналогічні положення містяться у статтях 4, 19 ЦПК України.
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній на момент звернення Ізмаїльської міської ради Одеської області з цим позовом (далі - КАС України 2005 року) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України 2005 року юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
З огляду на пункт 5 частини четвертої статті 50 КАС України 2005 року громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, зокрема в інших випадках, встановлених законом.
Аналогічні положення містяться у статті 19, у частині п`ятій статті 46 КАС України.
Отже, публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона                                                 у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
У постанові від 05 лютого 2020 року у справі № 464/5497/13-ц (провадження                № 14-544цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах про те, що спір, який виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення та усунення порушень у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення самочинно збудованого об`єкта містобудування, є публічно-правовим спором. 
У цій справі Ізмаїльська міська рада Одеської області звернулася до суду з позовом про зобов`язання ОСОБА_1 знести за власний рахунок самочинно збудований об`єкт нерухомості на АДРЕСА_1 , який будувався без погодження проектної документації та дозволу на виконання будівельних робіт, тобто позов пред`явлено з підстав, передбачених частиною сьомою статті 376 ЦК України, у межах реалізації міською радою передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням містобудівної діяльності.
Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже, і публічно-правову природу таких правовідносин.
За таких обставин, розгляд справи за позовом Ізмаїльської міської ради Одеської області до ОСОБА_1 належить до юрисдикції адміністративного суду.
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій у відповідній частині і закрити провадження у справі.
Згідно з частиною першою та другою статті 414 ЦПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі з підстав, передбачених статтею 255 цього кодексу. 
Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями 19-22 цього кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.
Суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України).
За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу із недотриманням правил юрисдикції, тому касаційну скаргу слід задовольнити частково, рішення Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від                     04 травня 2017 року та рішенням Апеляційного суду Одеської області від                          17 серпня 2017 року у частині вирішення позову Ізмаїльської міської ради Одеської області про зобов`язання ОСОБА_1 знести самочинне будівництво - скасувати, провадження у справі у цій частині - закрити.
Відповідно до частини першої статті 256 ЦПК України, якщо провадження                           у справі закривається з підстави, визначеної пунктом 1 частини першої статті 255 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
З огляду на те, що Верховний Суд вирішив на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України закрити провадження у справі, відповідно до частини першої статті 256 ЦПК України суд роз`яснює Ізмаїльській міській раді Одеської області право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи до відповідного суду адміністративної юрисдикції.
Керуючись статтями 402, 409, 414, 416 ЦПК України 2017 року, Верховний Суд               у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду,-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Ізмаїльської міської ради задовольнити частково.
Рішення Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 04 травня    2017 року та рішення Апеляційного суду Одеської області від 17 серпня                              2017 року у частині вирішення позову Ізмаїльської міської ради Одеської області про зобов`язання ОСОБА_1 знести самочинне будівництво - скасувати.
Провадження у справі за позовом Ізмаїльської міської ради до ОСОБА_1 про знесення самочинного будівництва - закрити. 
Роз`яснити Ізмаїльській міській раді Одеської області, що розгляд справи про знесення самочинного будівництва віднесено до юрисдикції адміністративних судів і протягом десяти днів з дня отримання ним даної постанови вона може звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
  Головуючий	                                                                                В. М. Сімоненко  	
Судді:	                                        А. А. Калараш  	
 	                      С. Ю. Мартєв                        	
 	Є. В. Петров	
 	С. П. Штелик