П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
20 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 580/2623/19
Провадження № 11-48апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року (суддя Білоноженко М. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року (судді Єгорова Н. М., Сорочко Є. О., Федотов І. В.) у справі № 580/2623/19 за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, третя особа - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради (далі - Департамент, Міськрада відповідно), про визнання протиправним і нечинним рішеннята
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.        У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради, у якому просив визнати протиправними та нечинними підпункт 3.2 пункту 3, пункт 4, підпункт 5.5 пункту 5 рішення відповідача від 21 березня 2019 року № 2-4173 «Про утворення деяких юридичних осіб Черкаської міської ради, затвердження їх структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23 травня 2013 року № 3-1682».
2.        На обґрунтування позову  ОСОБА_1 зазначив, що обіймає посаду заступника директора департаменту - начальника відділу розвитку конкуренції Департаменту. Відповідач рішенням від 21 березня 2019 року № 2-4173 ліквідував у структурі Департаменту відділ розвитку конкуренції, посаду начальника якого обіймає позивач. На виконання вказаного рішення Черкаським міським головою затверджено штатний розпис Департаменту станом на 19 квітня 2019 року, позивача попереджено про звільнення з посади начальника відділу розвитку конкуренції Департаменту з 25 липня 2019 року, а відтак оскаржувані пункти рішення від 21 березня 2019 року № 2-4173, якими ліквідовано посаду публічної служби, стосуються прав та законних інтересів позивача. ОСОБА_1 вважає спірне рішення протиправним, оскільки його проєкт не був належним чином оприлюднений, а саме рішення було прийняте Міськрадою у неправомочному складі. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.        Черкаський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 серпня 2019 рокувідмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Суд першої інстанції також указав, що у спорі між  ОСОБА_1 і Міськрадою з тих самих предмета й підстав постановлена ухвала про відмову у відкритті провадження у справі, що набрала законної сили, а тому відповідно до частини п`ятої статті 170 КАС України ця обставина є самостійною підставою для відмови у відкритті провадження у справі.
4.        Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 жовтня 2019 рокуухвалу суду першої інстанції залишив без змін. 
5.        Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що прийняття оскаржуваного рішення Міськради відноситься не до владних управлінських, а до організаційних функцій відповідача, тому немає такої характерної ознаки публічно-правового спору, як здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій. До того ж суд першої інстанції зазначив про відсутність порушення трудових прав позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення на час звернення до суду, а відтак заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі судовому розгляду. При цьому суди попередніх інстанцій звернули увагу на те, що ухвалами Черкаського окружного адміністративного суду від 26 і 30 липня, 05 і 13 серпня 2019 року у справах № 580/2359/19, 580/2368/19, 580/2390/19, 580/2449/19 відповідно ОСОБА_1 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за його позовом до Міськради про визнання протиправним і скасування підпункту 3.2 пункту 3, пункту 4, підпункту 5.5 пункту 5 рішення від 21 березня 2019 року № 2-4173 «Про утворення деяких юридичних осіб Черкаської міської ради, затвердження їх структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23 травня 2013 року № 3-1682». До того ж позивачу було роз`яснено, що його повторне звернення до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.        Не погодившись із вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначив, що вважає їх необґрунтованими й такими, що прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. 
7.        На думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що спірне рішення Міськради є нормативним актом, оскільки воно розраховане на тривале та неодноразове застосування, регулює правовідносини щодо проходження публічної служби у Департаменті, поширюється на всіх осіб, які можуть вступити у правовідносини публічної служби в Департаменті. Оскаржуваними положеннями рішення Міськради ліквідовано посаду публічної служби, яку обіймав Барабоха О .  В., він попереджений про звільнення з цієї посади з 25 липня 2019 року, а відтак потрапив у сферу правового регулювання спірного рішення. Зміни в структурі та чисельності органу місцевого самоврядування, зокрема ліквідація посади, яку обіймає позивач, що було здійснено згідно з оскаржуваними положеннями рішення Міськради, змінює умови проходження служби, може бути підставою для її припинення. Отже, наявний спір з приводу проходження публічної служби, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 19 КАС України підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
8.        На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
9.        У відзиві на касаційну скаргу Міськрада просить відмовити в її задоволенні, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Відповідач зазначає, що суди дійшли правильного висновку про те, що прийняття спірного рішення Міськради відноситься не до владних управлінських, а до її організаційних функцій, тому немає такої характерної ознаки публічно-правового спору, як здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій.
Рух касаційної скарги
10.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 30 січня 2020 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
11.   Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 лютого 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
12.             Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
13.             Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
14.             У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
15.             Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
16.             Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
17.             Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
18.             Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
19.             Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
20.             Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
21.        Як установлено судами попередніх інстанцій,  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним і нечинним підпункту 3.2 пункту 3, пункту 4, підпункту 5.5 пункту 5 рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 «Про утворення деяких юридичних осіб Черкаської міської ради, затвердження їх структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23 травня 2013 року № 3-1682».
22.        Так, відповідно до оскаржуваного підпункту 3.2 пункту 3 рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 внесено зміни до рішення Міськради від 23 травня 2013 року № 3-1682 «Про структуру, загальну чисельність апарату Черкаської міської ради та її виконавчих органів», а саме підпункт 5.6 пункту 5 викладено в такій редакції:
«5.6. Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради чисельністю 43 штатні одиниці у складі:
5.6.1. Відділу бухгалтерського обліку та звітності.
5.6.2. Управління економічного розвитку у складі:
а) відділу стратегічного розвитку;
б) відділу контролю за діяльністю комунальних підприємств та тарифного регулювання;
в) сектору торгівлі.
5.6.3. Управління власністю міста у складі:
а) відділу приватизації;
б) відділу обліку комунального майна;
в) відділу оренди та контролю за виконанням договорів;
г) відділу супроводу оформлення майнових прав та приватизації житла.
5.6.4. Господарського відділу.».
23.        Згідно з оскаржуваними пунктом 4, підпунктом 5.5 пункту 5 рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 затверджено структуру виконавчих органів ради, штат керівництва міської ради та її виконавчого комітету, загальну чисельність керівництва та виконавчих органів ради, а також Положення про департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради.
24.             Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 ставить питання щодо правомірності ліквідації відділу розвитку конкуренції, посаду начальника якого він обіймає, у складі Департаменту Міськради. 
25.             На переконання позивача,рішення Міськради може бути оскаржене ним до суду в порядку адміністративного судочинства, оскільки останнє є нормативним актом, а саме розраховане на тривале та неодноразове застосування, регулює правовідносини щодо проходження публічної служби у Департаменті, поширюється на всіх осіб, які можуть вступити у правовідносини публічної служби в Департаменті.
26.             У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
27.             За приписами пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
28.             Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
29.             За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
30.             Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
31.             Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
32.             Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
33.             З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, оскільки: видане Міськрадою на підставі пунктів 5 і 6 частини першої статті 26, пункту 6 частини четвертої статті 42 та частини четвертої статті 54 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР); не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо утворення деяких юридичних осіб Міськради та внесення змін до рішення Міськради від 23 травня 2013 року № 3-1682; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямоване на виникнення конкретних правовідносин щодо затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, утворення інших виконавчих органів ради, а також внесення змін до вказаного рішення; не розраховане на багаторазове застосування, а вичерпує дію після затвердження структури виконавчих органів ради, штату керівництва Міськради та її виконавчого комітету, загальної чисельності керівництва та виконавчих органів Міськради.
34.             Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон № 280/97-ВР.
35.             Відповідно до пунктів 5, 6 частини першої статті 26 вказаного Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
36.             Згідно із пунктом 6 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету.
37.             Частинами першою та четвертою статті 54 Закону № 280/97-ВР установлено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
38.             Відповідно до положень частин першої - третьої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. 
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. 
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному вебсайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.
39.             Конституційний Суд України в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 роз`яснив, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
40.             Таким чином, до повноважень відповідної ради належать прийняття рішень щодо затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, утворення інших виконавчих органів ради, а також внесення змін до цих рішень.
41.             Велика Палата Верховного Суду зазначає, що за загальним правилом власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган сам вирішує питання організаційної структури, чисельності та штатів працівників, якщо інше не встановлено обов`язковим для нього нормативно-правовим актом. Питання про доцільність скорочення посад, чисельності працівників, структури підприємства, установи, організації судом не обговорюється, оскільки це було б втручанням у діяльність такого підприємства, установи, організації.
42.             Твердження Барабохи О. В. про те, що оскаржувані пункти рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 порушують його право на проходження публічної служби, є помилковим, оскільки з прийняттям вказаного рішення лише розпочинається процедура реорганізації Департаменту Міськради і на цій стадії неможливо дійти висновку про те, що це право позивача порушується, а відтак на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС Україниунеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
43.             Оскільки оскаржувані пункти рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 на момент звернення із цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, це унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним, нечинним та/або скасування пунктів такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
44.             Крім того, за приписами частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
45.             Водночас згідно із частиною п`ятою статті 170 КАС України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
46.             Як установлено судами попередніх інстанцій, ухвалами Черкаського окружного адміністративного суду від 26 і 30 липня, 05 і 13 серпня 2019 року у справах № 580/2359/19, 580/2368/19, 580/2390/19, 580/2449/19 відповідно ОСОБА_1 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за його позовом до Міськради про визнання протиправним і скасування підпункту 3.2 пункту 3, пункту 4, підпункту 5.5 пункту 5 рішення від 21 березня 2019 року № 2-4173 «Про утворення деяких юридичних осіб Черкаської міської ради, затвердження їх структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23 травня 2013 року № 3-1682». Зазначені судові рішення набрали законної сили.
47.             Проаналізувавши позовні вимоги позивача до Міськради у вказаних вище справах, убачається, що вони є аналогічними вимогам у справі № 580/2623/19.
48.             У наведених в касаційній скарзі доводах ОСОБА_1 зазначає про те, що в цій справі він звернувся з вимогою про визнання протиправними та нечинними окремих положень рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 як нормативно-правового акта, у той час як ухвалами Черкаського окружного адміністративного суду від 26 і 30 липня, 05 і 13 серпня 2019 року у справах № 580/2359/19, 580/2368/19, 580/2390/19, 580/2449/19 відповіднойому відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом про визнання протиправними та скасування окремих положень рішення Міськради від 21 березня 2019 року № 2-4173 як акта індивідуальної дії, а відтак він обрав інший спосіб судового захисту з числа передбачених статтею 5 КАС України, що свідчить про зміну матеріально-правової вимоги позивача, а отже, і зміну предмета спору. 
49.             Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними такі твердження ОСОБА_1 , оскільки різне обґрунтування позивачем одних і тих самих позовних вимог у різних адміністративних справах не свідчить про наявність іншого позову у розумінні КАС України. При цьому, як зазначено вище, оскаржуване позивачем рішення Міськради є актом індивідуальної дії, а не нормативно-правовим актом, як помилково зазначає скаржник.
50.             Ураховуючи викладене, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі ОСОБА_1 до Міськради про визнання протиправними та нечинними підпункту 3.2 пункту 3, пункту 4, підпункту 5.5 пункту 5 рішення від 21 березня 2019 року № 2-4173 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Водночас суд першої інстанції також правильно зазначив, що між тими самими сторонами, з тих самих предмета і підстав постановлена ухвала про відмову у відкритті провадження у справі, що набрала законної сили, що є самостійною підставою для відмови у відкритті провадження у справі відповідно до частини п`ятої статті 170 КАС України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
51.             Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
52.             За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
53.             Оскільки оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков
Судді:                               Н. О. Антонюк                                                        В. С. Князєв
                                               Т. О. Анцупова                                                       Л. М. Лобойко
                                               С. В. Бакуліна                                                         Н. П. Лященко
                                               В. В. Британчук                                                     О. Б. Прокопенко
                                               Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
                                               М. І. Гриців                                                              Л. І. Рогач
                                               В. І. Данішевська                                                  О. С. Ткачук
                                               Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
                                               О. Р. Кібенко                                                                       О. Г. Яновська