ПОСТАНОВА
Іменем України

21 травня 2020 року 
м. Київ
справа № 640/579/19
адміністративне провадження № К/9901/10083/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №  640/579/19
за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку від 19 грудня 2018 року,
за касаційною скаргою Акціонерного товариства «Українська залізниця» на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду (колегії у складі суддів: Л. В. Бєлова, Н. В. Безименна, А.  Ю.  Кучма) від 25 березня 2019 року, 
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Акціонерне товариство «Українська залізниця» звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просило: 
- визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 19 грудня 2018 про результати моніторингу закупівлі UA-2018-08-16-002523b 16.08.2018: модернізація окремих частин інтерєрного оздоблення електропоїздів HRCS2.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду  міста Києва від 18 січня 2019 року повернуто позовну заяву.
3. Не погоджуючись із судовим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.
4. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року апеляційну скаргу повернуто позивачу на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зважаючи на те, що апеляційна скарга подана та підписана особою, яка не має права її підписувати.
5. 10 квітня 2019 року не погоджуюсь з вказаною ухвалою позивачем подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року та справу направити до суду апеляційної інстанції на продовження розгляду, оскільки вважає, що ухвала суду апеляційної інстанції є необґрунтованою, прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права.
6. Ухвалою Верховного Суду (у складі колегії суддів: судді-доповідача Васильєвої І. А., суддів: Пасічник С. С., Юрченко В. П.) від 18 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення копії цієї ухвали.
7. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 січня 2020 року № 96/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року  № 33   ), що унеможливлює участь судді-доповідача  Васильєвої І. А. у розгляді  справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
8. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 січня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Бевзенко В. М.- головуючий суддя, Данилевич Н. А., Кашпур О. В.
9. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 травня 2020 року № 762/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.
10. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 травня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
11. Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2020 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
12. Станом на 21 травня 2020 року письмового відзиву на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходило, що не перешкоджає її розгляду по суті.
ІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Повертаючи апеляційну скаргу скаржнику, суд апеляційної інстанції застосував процесуальні наслідки, передбачені статтею 298 КАС України, оскільки подана апеляційна скарга підписана особою, яка не має права її підписувати. Так, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Онищенко О. Ф. до апеляційної скарги не додано зазначеного в ордері договору про надання правової допомоги від № 1/18 від 02 січня 2018 року (його завіреної копії) або витягу з нього, засвідченого належним чином, а відтак прийшов до висновку, що особою, яка подала скаргу не додано до неї документів, які б підтверджували волевиявлення позивача на надання повноважень адвокату Онищенко О. Ф. щодо його представництва та права підпису процесуальних документів, які подаються до суду, та які могли б надати можливість суду перевірити обсяг наданих повноважень, подано ордер, який не містить обов`язкових реквізитів. Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що апеляційна скарга подана та підписана особою, яка не має права її підписувати, оскільки докази на підтвердження відповідних повноважень скаржником суду не надані.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГ
14. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає її необґрунтованою та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі та перешкоджає відповідачу у доступі до правосуддя.
15. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що суд апеляційної інстанції протиправно повернув апеляційну скаргу позивачу, оскільки ордер, який видано адвокатом є самостійним документом, що підтверджує повноваження адвоката. Надання договору про надання правової допомоги, його копії або витягу із ордером, КАС України не передбачено. Крім того, скаржник вказала на те, що повернення апеляційної скарги з формальних підстав унеможливило його доступ до правосуддя для повного захисту його прав та інтересів та призвело до порушення права на судовий захист.
16. Разом з тим, щодо твердження суду, що доданий до апеляційної скарги ордер не містить обов`язкових реквізитів, а саме інформації про наявність/відсутність обмежень правомочностей адвоката. Скаржник зазначає, що жоден нормативно-правовий акт не покладає на адвоката обов`язок вказувати на звороті ордера (його копії) інформацію про відсутність обмежень правомочностей адвоката. Відповідно до статті 60 КАС України, обмеження повноважень представника на вчинення певної процесуальної дії мають бути затвердженні у виданій йому довіреності або ордері. Згідно з пунктом 14 Положення про ордер на надання правової допомоги та порядок ведення реєстру ордерів, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року № 36 про обмеження правомочності адвоката, встановлені угодою про надання правової допомоги, адвокат або керівник адвокатського об єднання (бюро) зобов`язані бути вказані на звороті ордера. Отже з вказаних норми чітко вбачається, що законодавець зобов`язує зазначити про наявність обмежень, а не про їх відсутність. Тому. Адвокат не зобов`язаний вказувати на звороті ордера про відсутність обмежень його правомочностей як представника.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Враховуючи положення пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
18. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норми процесуального права, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
19. З матеріалів справи вбачається, що апеляційна скарга Акціонерного товариства «Українська залізниця» підписана її представником - адвокатом Онищенко О. Ф. До апеляційної скарги представником позивача було додано ордер на надання правової допомоги від 01 лютого 2019 року серія КВ №228155, який виданий на підставі договору про надання правової допомоги від 02 січня 2018 року №1/18.
20. Специфіка представництва в адміністративному судочинстві зумовлена його публічно-правовим та офіційним характером і визначена відповідними нормами КАС України.
21. Згідно з частиною першою статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.
22. Згідно з частиною першою статті 57 КАС України представником у суді може бути адвокат або законний представник.
23. Відповідно до частини четвертої статті 59 КАС України повноваження адвоката як представника підтверджуються довіреністю або ордером, виданим відповідно до Закону України «Про адвокатуру і адвокатську діяльність».
24. Згідно з частиною першою статті 20 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05 липня 2012 року № 5076-VI (далі - Закон № 5076-VI) під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема складати заяви, скарги, клопотання, інші правові документи та подавати їх у встановленому законом порядку.
25. За змістом статті 26 Закону № 5076-VI адвокатська діяльність здійснюється на підставі договору про надання правової допомоги.
Документами, що посвідчують повноваження адвоката на надання правової допомоги, можуть бути: 1) договір про надання правової допомоги; 2) довіреність; 3) ордер; 4) доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги.
Ордер - письмовий документ, що у випадках, встановлених цим Законом та іншими законами України, посвідчує повноваження адвоката на надання правової допомоги. Ордер видається адвокатом, адвокатським бюро або адвокатським об`єднанням та повинен містити підпис адвоката.
Повноваження адвоката як захисника або представника в господарському, цивільному, адміністративному судочинстві, кримінальному провадженні, розгляді справ про адміністративні правопорушення, а також як уповноваженого за дорученням у конституційному судочинстві підтверджуються в порядку, встановленому законом.
26. Відповідно до пункту 4 Положення про ордер на надання правової допомоги та порядок ведення реєстру ордерів, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року № 36 (далі - Положення) ордер видається адвокатом, адвокатським бюро, адвокатським об`єднанням та повинен містити обов`язкові реквізити, передбачені цим Положенням.
27. Пункт 14 Положення передбачає, що ордер встановленої цим Положенням форми є належним та достатнім підтвердженням правомочності адвоката на вчинення дій в інтересах клієнта. Про обмеження правомочності адвоката, встановлені угодою про надання правової допомоги, останній або керівник адвокатського об`єднання (бюро) зобов`язані вказати на звороті ордера.
28. Згідно з підпунктами 15.3, 15.4 пункту 15 Положення ордер повинен містити посилання на договір про надання правової допомоги/доручення органу/установи, уповноважених законом на надання безоплатної правової допомоги, номер (у випадку наявності) та дату документа; назву органу, у якому надається правова допомога адвокатом із зазначенням, у випадку необхідності, виду адвокатської діяльності, відповідно до статті 19 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
29. Відповідно до наведених норм, ордер, виданий відповідно до вимог Закону № 5076-VI, є самостійним документом, що підтверджує повноваження адвоката. Надання договору про правову допомогу, його копії або витягу разом із ордером, з метою підтвердження повноважень адвоката на здійснення представництва, чинною редакцією КАС України не вимагається.
Ордер може бути оформлений адвокатом (адвокатським бюро, адвокатським об`єднанням) лише на підставі вже укладеного договору.
Крім того, адвокат несе кримінальну відповідальність за завідомо неправдиве повідомлення суду про повноваження представляти іншу особу в суді, а так само умисне невнесення адвокатом до ордера відомостей щодо обмежень повноважень, установлених договором про надання правничої допомоги (стаття 400-1 Кримінального кодексу України).
30. Згідно з частиною другою статті 60 КАС України обмеження повноважень представника на вчинення певної процесуальної дії мають бути застережені у виданій йому довіреності або ордері.
31. Викладене свідчить про помилковість висновків суду апеляційної інстанцій щодо відсутності можливості перевірити обсяг повноважень представника позивача, зокрема, щодо наявності права підписувати апеляційну скаргу, інакше аніж на підставі договору про правову допомогу.
32. Відповідно до частини п`ятої статті 5 КАС України ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.
33. Згідно практики Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.
34. Зокрема, у рішенні від 04 грудня 1995 року у справі «Беллет проти Франції» Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
35. У рішенні від 13 січня 2000 року у справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» та у рішенні від 28.10.1998 у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції.
36. Отже, виходячи з норм Конституції України, а також з норм міжнародного права, повернення апеляційної скарги з формальних підстав унеможливило доступ скаржника до правосуддя для повного захисту своїх прав та інтересів шляхом судового розгляду справи.
37. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року № 11-989заі18.
38. Враховуючи наведене, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про наявність підстав для повернення апеляційної скарги позивача у зв`язку з тим, що до апеляційної скарги не додано документів, які підтверджували волевиявлення Акціонерного товариства «Українська залізниця» на надання повноважень адвокату щодо його представництва, та які могли б надати можливість суду перевірити обсяг наданих повноважень, оскільки свідчить про прояв надмірного формалізму судом апеляційної інстанції.
39. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
40. Таким чином, суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення порушив норми процесуального права, а саме, частини четвертої статті 59, пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, що є підставою для його скасування та направлення справи для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця» задовольнити.
Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року у справі скасувати, а справу № 640/579/19 направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           М. М. Яковенко

Судді                                                                                                              І. В. Дашутін

                                                                                                              О. О. Шишов