Постанова 
Іменем України
 
06 травня 2020 року
м. Київ
 
справа № 707/234/19
провадження № 61-21351св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Жданової В. С. (суддя-доповідач),
суддів: Бурлакова С. Ю., Зайцева А. Ю., Карпенко С. О., Коротуна В. М., 
 
учасники справи:
позивач -  ОСОБА_1 ,
відповідачі: Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області, державний реєстратор виконавчого комітету Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області Яжемчук Олена Анатоліївна,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на рішення Черкаського районного суду Черкаської області від 04 липня 2019 року в складі                                                судді Соколишиної Л. Б. та постанову Черкаського апеляційного суду                від 21 жовтня 2019 року в складі колегії суддів: Бородійчука В. Г.,          Єльцова В. О., Нерушак Л. В.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Описова частина
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У січні 2019 року  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, державного реєстратора виконавчого комітету Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області Яжемчук О. А. (далі - державний реєстратор         Яжемчук О. А.), в якому просив: визнати незаконним наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 05 червня 2018 року № 23-2204/14-18СГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» в частині включення земельної ділянки площею       15 га з кадастровим номером 7124981000:01:004:0517; скасувати рішення від 20 серпня 2018 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, прийняте державним реєстратором Яжемчук О. А. за індексним номером 42625637; зобов`язати Білозірську сільську раду повернути земельну ділянку площею 15 га з кадастровим номером 712498100:01:004:0517 до державної власності Черкаської районної державної адміністрації; стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на його користь моральну шкоду в розмірі 1 921 грн.
 
Позов мотивований тим, що розпорядженням Черкаської райдержадміністрації від 14 грудня 2015 року № 342 йому надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо передання нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок (паїв) загальною площею 15 га               в оренду терміном на 10 років (до моменту отримання їх власниками документів на право власності на земельні ділянки) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, які розташовані в адміністративних межах Білозірської сільської ради, за межами населеного пункту. 
На його замовлення зазначену технічну документацію розробило Державне підприємство «Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», та на її підставі здійснено державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 712498100:01:004:0517.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року                   № 60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад» Держгеокадастру доручено розпочати з 01 лютого 2018 року передачу усіх земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність відповідних об`єднаних територіальних громад, крім тих земельних ділянок, які не можуть бути передані у комунальну власність.
 
Згідно з наказом Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 05 червня 2018 року № 23-2204/14-18СГ до Білозірської сільської ради передано у комунальну власність, зокрема земельну ділянку сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 15 га з кадастровим номером 7124981000:01:004:0517, яка розташована в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаської області.
Позивач зазначає, що вказана земельна ділянка площею 15 га                         не є земельною ділянкою державної власності, оскільки сформована за його технічною документацією із землеустрою.
Вважає, що Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області, передаючи цю земельну ділянку у комунальну власність Білозірської сільської ради, діяло поза межами своїх повноважень, а тому такі дії є протиправними.
Наголошує, що зазначені обставини вказують на незаконну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку, проведену державним реєстратором Яжемчук О. А. на підставі рішення від 20 серпня 2018 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 426256337 .
Крім того, зазначає, що Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області неправомірними діями при внесенні до переліку земельних ділянок спірної земельної ділянки завдало йому моральних страждань. Просив задовольнити позовні вимоги.
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
 
Рішенням Черкаського районного суду Черкаської області від 04 липня    2019 року в задоволенні позовних вимог  ОСОБА_1 відмовлено. 
 
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що  ОСОБА_1 не обґрунтував порушення свого права та інтересу оспорюваним наказом Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області.
 
Суд також врахував, що надання дозволу на розробку документації із землеустроювказує про відсутність обтяжень щодо спірної земельної ділянки і не означає позитивного рішення місцевої ради про передання                 у власність такої земельної ділянки після виготовлення проекту землеустрою, що виключає наявність порушеного права позивача;                  з 01 січня 2019 року право на передання невитребуваних паїв та нерозподілених ділянок в оренду мають лише органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради, отже, на даний час спірна земельна ділянка не може бути повернена у розпорядження Черкаської районної державної адміністрації;вимоги про скасування рішення від            20 серпня 2018 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, прийнятого державним реєстратором Яжемчук О. А. за індексним номером 42625637, а також вимоги про стягнення з Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області моральної шкоди є похідними.
 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
 
Постановою Черкаського апеляційного суду від 21 жовтня                             2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, рішення Черкаського районного суду Черкаської області від 04 липня                 2019 року залишено без змін. 
 
Апеляційний суд погодився з висновком місцевого суду про відсутність правових підстав для задоволення позову.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів
 
У листопаді 2019 року  ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про задоволення позову.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що задоволення позовних вимог відновить становище, яке існувало до порушення його прав, та сприятиме захисту законних інтересів щодо отримання нерозподіленої (невитребуваної) земельної ділянки площею 15 га з кадастровим номером 7124981000:01:004:0517 у користування на умовах оренди після прийняття Черкаською районною державною адміністрацією розпорядження про затвердження наданої ним документації із землеустрою.
Вказує, що на нерозподілену (невитребувану) земельну ділянку не може бути зареєстровано право власності, а сама ділянка не може бути віднесена до земель державної чи комунальної власності.
 
В окремих клопотаннях просить врахувати висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 23 жовтня 2019 року у справі № 707/958/17,    від 14 листопада 2019 року у справі № 703/3848/16, щодо неможливості реєстрації речового права на нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки; про відсутність повноважень Головного управління Держгеокадастру розпоряджатися нерозподіленими (невитребуваними) земельними ділянками та висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 01 жовтня 2019 року у справі № 922/2723/17, про те, що сформовані нерозподілені (невитребувані) частки (паї) не є землями державної чи комунальної власності, а лише перебувають у розпорядженні відповідних адміністрацій до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку.
 
Відзив на касаційну скаргу до суду касаційної інстанції не подано.
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 17 грудня 2019 року відкрито провадження                у справі та витребувано її з суду першої інстанції. 
 
Статтею 388 ЦПК України передбачено, що судом касаційної інстанції            у цивільних справах є Верховний Суд.
 
У січні 2020 року вказана справа надійшла до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду від 08 квітня 2020 року справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, державного реєстратора виконавчого комітету Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області Яжемчук О. А. про визнання частково незаконним правового акта органу державної влади, скасування рішення про державну реєстрацію права на земельну ділянку, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди призначено до судового розгляду.
 
Мотивувальна частина
 
Позиція Верховного Суду
 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
Частиною першою статті 400 ЦПК України (в редакції, чинній на час подання касаційної скарги) визначено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України (в редакції, чинній на час подання касаційної скарги) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
 
Суди встановили, що розпорядженням Черкаської районної державної адміністрації від 14 грудня 2015 року № 342   ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо передання нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок (паїв) загальною площею 15  га                   в оренду терміном на 10 років (до моменту отримання їх власниками документів на право власності на земельні ділянки) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, які розташовані в адміністративних межах Білозірської сільської ради.
 
Державне підприємство «Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» розробило технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 15 га з переданням нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок (паїв) в оренду на 10 років (до моменту отримання їх власниками документів на право власності на земельні ділянки) ОСОБА_1 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка розташована в адмінмежах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області.
10 серпня 2016 року зареєстровано земельну ділянку з кадастровим номером 7124981000 :01:004:0517 площею 15 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка розташована в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області, форма власності - державна. Державна реєстрація земельної ділянки здійснена на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки у натурі (на місцевості) від 12 січня 2015 року.
 
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області            від 05 червня 2018 року № 23-2204/14-18СГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» Білозірській сільській раді передано у комунальну власність, зокрема земельну ділянку сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 15 га з кадастровим номером 7124981000:01:004:0517, яка розташована в адміністративних межах Білозірської сільської ради.
 
20 серпня 2018 року державний реєстратор Яжемчук О. А. на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 42625637 вніс запис про право власності на земельну ділянку площею 15 га з кадастровим номером 7124981000:01:004:0517 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, форма власності - комунальна, підстави виникнення права власності: акт приймання-передачі земельних ділянок від 05 червня 2018 року б/н, наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 05 червня 2018 року                         № 23-2204/14-18.
 
10 січня 2019 року Білозірська сільська рада Черкаського району Черкаської області на звернення ОСОБА_1 стосовно затвердження технічної документації із землеустрою на вищезгадану земельну ділянку повідомила таке: згідно з наказом Головного управління Держгеокадастру     в Черкаській області  від 05 червня 2018 року № 23-2204/14-18 зазначену земельну ділянку передано із державної в комунальну власність. Ця земельна ділянка сформована з кадастровим номером 7124981000:01:004:0517, у зв`язку з чим немає необхідності затверджувати його технічну документацію.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права

Згідно з вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
 
За пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
 
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
 
Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення).
Відповідно до пункту 1 Положення Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених ЗК України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи (підпункт 31 пункту 4 Положення).
 
Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29 вересня 2016 року № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.
Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань, крім іншого, здійснює ведення Державного земельного кадастру, інформаційну взаємодію Державного земельного кадастру з іншими інформаційними системами в установленому порядку; здійснює державну реєстрацію земельних ділянок, обмежень у їх використанні, скасування такої реєстрації; розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
 
З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 звернувся до суду                          з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, державного реєстратора Яжемчук О. А., в якому просив: визнати незаконним наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 05 червня 2018 року № 23-2204/14-18СГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» в частині включення земельної ділянки площею 15 га з кадастровим номером 7124981000:01:004:0517; скасувати рішення від 20 серпня 2018 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, прийняте державним реєстратором Яжемчук О. А. за індексним номером 42625637; зобов`язати Білозірську сільську раду повернути земельну ділянку площею 15 га                        з кадастровим номером 712498100:01:004:0517 до державної власності Черкаської районної державної адміністрації; стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на його користь моральну шкоду в розмірі 1 921 грн.
 
Адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. 
 
Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
 
Зазначений висновок узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в постанові від 13 листопада 2019 року                       у справі № 823/1984/16.
 
В матеріалах справи немає жодних доказів, що свідчать про набуття ОСОБА_1 права власності або права користування (оренди) спірною земельною ділянкою.
 
Водночас ОСОБА_1 посилається на отримання ним дозволу на розробку документації із землеустрою, проте надання такого дозволу є одним                      з етапів процесу отримання права власності чи права користування земельною ділянкою. Отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб (постанова Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц).
 
Таким чином, на переконання Верховного Суду, спір, який виник між цими сторонами, повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у відповідних правовідносинах реалізовував свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
 
Враховуючи викладене вище, заявлені позовні вимоги ОСОБА_1 не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Проте наведене залишилося поза увагою судів, які належним чином не дослідивши питання юрисдикційності спору, помилково розглянули справу в порядку цивільного судочинства, чим порушили норми процесуального права.
 
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
 
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій у відповідній частині і закрити провадження у справі чи залишити заяву без розгляду у відповідній частині.
 
Відповідно до частини першої статті 414 ЦПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.
 
Суд закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України). 
 
Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями 19-22 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.
 
Частиною третьою статті 400 ЦПК України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
 
Ураховуючи викладене, касаційний суд дійшов висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, судові рішення попередніх інстанцій - скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
 
На виконання вимог частини першої статті 256 ЦПК України Верховний Суд вважає за необхідне роз`яснити ОСОБА_1 , що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду, та він має право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду касаційної інстанції з заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. 
 
Керуючись статтями 255, 256, 400, 409, 414, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
 
Рішення Черкаського районного суду Черкаської області від 04 липня             2019 року та постанову Черкаського апеляційного суду від 21 жовтня           2019 року скасувати.
 
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, державного реєстратора виконавчого комітету Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області Яжемчук О. А. про визнання частково незаконним правового акта органу державної влади, скасування рішення про державну реєстрацію права на земельну ділянку, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди закрити.
 
Роз`яснити ОСОБА_1 , що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду. Протягом десяти днів з дня отримання постанови позивач має право звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий	В. С. Жданова  	
Судді:	С. Ю. Бурлаков  	
 	А. Ю. Зайцев  	
 	С. О. Карпенко  	
 	В. М. Коротун