ПОСТАНОВА
Іменем України

24 квітня 2020 року 
Київ
справа №813/5069/17
адміністративне провадження №К/9901/54762/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом  ОСОБА_1 до Прокуратури Львівської області, Генеральної прокуратури України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 березня 2018 року (головуючий суддя - Лунь З.І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року (головуючий суддя - Макарик В.Я., судді  - Большакова О.О., Глушко І.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Прокуратури Львівської області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача та зобов`язати Прокуратуру Львівської області здійснити перерахунок його посадового окладу та інших платежів, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 серпня 2017 року N 572 «Про внесення змін у примітки до схеми посадових окладів на посадах державної служби за групами оплати праці з урахуванням юрисдикції державних органів у 2017 році» (далі - постанова КМУ №  572).
2. Позов обґрунтовано тим, що з 26 жовтня 2016 року по 21 листопада 2017 року він проходив публічну службу на посаді начальника відділу інформаційних технологій Прокуратури Львівської області, на якій він, зокрема, виконував функції із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту та безпеки інформаційних технологій. У серпні 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №  572, якою доповнено примітки до схеми посадових окладів на посадах державної служби за групами оплати праці з урахуванням юрисдикції державних органів у 2017 році, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року №  15 «Питання оплати праці працівників державних органів» (далі - постанова КМУ №  15), пунктом 6 такого змісту: « 6.  Посадові оклади державних службовців, які виконують функції із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту та безпеки інформаційних технологій, підвищуються на 20 відсотків». Посилаючись на те, що усупереч вимог постанови КМУ №  572, відповідачем його оклад не збільшено, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Наказом Прокуратури Львівської області від 26 жовтня 2016 року №2348к ОСОБА_1 призначено на посаду начальника відділу інформаційних технологій Прокуратури Львівської області з 28 жовтня 2016 року, з якої його звільнено з 22 листопада 2017 року за ініціативою суб`єкта призначення відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року №  889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон №  889-VIII) та пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), за наказом Прокуратури Львівської області від 21 листопада 2017 року №  1980к.
4. Під час проходження публічної служби повноваження та функціональні обов`язки ОСОБА_1 за посадою начальника відділу інформаційних технологій Прокуратури Львівської області визначались Положенням про відділ інформаційних технологій Прокуратури Львівської області, затвердженого наказом виконувача обов`язків прокурора області Русецького О.В. від 02 серпня 2017 року №132  (далі - Положення про відділ) та посадовою інструкцією.
5. У жовтні 2017 року позивач звернувся до Генеральної прокуратури України з інформаційним запитом, в якому просив надати йому інформацію про те, на які структурні підрозділи Генеральної прокуратури України та регіональних прокуратур покладено виконання функцій із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту інформаційних технологій, оскільки постановою КМУ №572 посадові оклади державних службовців, які виконують такі функції, підвищуються на 20 відсотків з серпня 2017   року (а.с.88).
6. Листом Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2017 №19/4-1650вих-17 позивача повідомлено про те, що відповідно до Положення про департамент інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 20 березня 2017 року №88, однією з функцій управління інформаційних технологій, що входять до складу цього Департаменту, є проведення робіт з питань технічного захисту інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах та автоматизованих системах на об`єктах інформаційної діяльності Генеральної прокуратури України. Виконання таких функцій в органах прокуратури здійснюється управлінням інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення Генеральної прокуратури України та відповідними відділами з питань інформаційних технологій (а.с.89).
7. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся з інформаційним запитом до Прокуратури Львівської області, в якому просив надати йому публічну інформацію про те, хто у прокуратурі Львівської області виконував функції із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту інформаційних технологій у період з 01  січня 2017 року по 03 жовтня 2017 року (а.с.90).
8. Листом Прокуратури Львівської області від 23 листопада 2017 року №19/4-382вих-17 позивача, зокрема, повідомлено про те, що згідно з розділом V Положення про відділ до повноважень начальника відділу інформаційних технологій Прокуратури Львівської області належить організація діяльності відділу та здійснення розподілу обов`язків між працівниками, які, у свою чергу, та у межах повноважень, виконують роботи, у тому числі, щодо забезпечення охорони інформації за допомогою автоматизованих робочих місць режимно-секретних об`єктів органів прокуратури та за допомогою автоматизованих систем. Позивачу також повідомлено, що до основних завдань і функцій відділу належить здійснення комплексу робіт з метою забезпечення належного режиму при обробці інформації, що становить державну таємницю, за допомогою автоматизованих систем, у тому числі, розгортання та підготовку до експлуатації автоматизованих систем (а.с.91-92).
9. Вважаючи свої права щодо отримання підвищення, передбаченого постановою КМУ №572, порушеними, 12 лютого 2018 року ОСОБА_1 звернувся з інформаційними запитом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ).
10. Листом від 19 лютого 2018 року №17-18/416  Секретаріат КМУ повідомив ОСОБА_1 про те, що розробником проекту постанови КМУ №572 є Міністерство соціальної політики України. Відповідно до пункту 1 постанови КМУ від 25 травня 2011року №583 «Питання виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації» у Секретаріаті КМУ, центральних та місцевих органів виконавчої влади» Секретаріат КМУ не є розпорядником інформації за запитами про надання інформації інших державних органів України, а також щодо інформації, яка може бути отримана шляхом узагальнення, аналітичної обробки даних або яка потребує створення в інший спосіб. Тому запит позивача надіслано до Адміністрації Держспецзв`язку та Мінсоцполітики для розгляду та надання позивачу більш детальної інформації в установленому порядку (а.с.128).
11. На виконання доручення Секретаріату КМУ Міністерством соціальної політики України розглянуто звернення щодо підвищення у 2017 році посадових окладів державних службовців, які виконують функції з кібербезпеки, кіберзахисту інформаційних технологій на 20 відсотків та надано відповідь у якій зазначено, що відповідно до частини першої статті 8 Закону №  889-VIII державні службовці виконують обов`язки, в тому числі обов`язки щодо виконання функцій із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту інформаційних технологій, визначені у положеннях про стркутурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах. Тому, якщо працівники виконували функції із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту інформаційних технологій, які визначені у положеннях про структурні підрозділи та посадових інструкціях, посадові оклади таких працівників у 2017 році підвищувалися на 20 відсотків згідно з приміткою 6 до схеми (а.с. 129).
12. Листом від 23 лютого 2018 року №01/03/05-857 Державною службою спеціального зв`язку та захисту інформації України ОСОБА_1 надано відповідь, у якій зазначено, що терміни «кібербезпека» та «кіберзахист» визначені Законом України «Про основні засади забезпечення кібербезпеки України», норми якого набрали чинності 09 травня 2018 року. Відповідно до статті 9 Закону України «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах» відповідальність за забезпечення захисту інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах покладається на власника ІТС. Власник ІТС утворює службу захисту інформації та контролю за ним. Конкретні завдання та повноваження визначаються на основі загальних завдань та повноважень з урахуванням специфіки діяльності організації, видів та обсягів оброблювальної інформації, встановлених в організації вимог до конфіденційності, цілісності та доступної інформації, що обробляється, а також з урахуванням особливостей технології обробки інформації. Водночас вирішення питання щодо обмеження суб`єктів господарювання у застосуванні постанови КМУ №572 для державних службовців не вирішується Адміністрацією Держспецзв`язку.
13. Протокольною ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року Генеральну прокуратуру України залучено відповідачем до участі у справі.
14. Вважаючи, що обсяг функцій і повноважень за посадою начальника відділу інформаційних технологій Прокуратури Львівської області надають йому право на отримання 20 відсоткового підвищення до окладу, передбаченого постановою КМУ №572, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.
15. Предметом спору у цій справі є бездіяльність відповідачів щодо не встановлення до посадового окладу позивача підвищення, передбаченого постановою КМУ №  572 як державному службовцю, який виконував функції із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту та безпеки інформаційних технологій.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
16. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року, у позові відмовлено.
17. Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що функції, які виконував ОСОБА_1 на посаді начальника  відділу інформаційних технологій прокуратури Львівської області, не є функціями, що безпосередньо  забезпечують кібербезпеку, кіберзахист та безпеку інформаційних технологій, а тому відсутні підстави для встановлення позивачу надбавки, передбаченої постановою КМУ №  572.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
18. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове - про задоволення позову.
19. Заявник зазначив, що, вирішуючи спір, судами неправильно застосовано норми постанови КМУ  №  572 та не враховано положення Закону України від 09 січня 2007 року №  537-V «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки».
20. Суди не надали належної правової оцінки доводам позивача щодо виконання ним функцій із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту та безпеки інформаційних технологій у період роботи на посаді начальника відділу інформаційних технологій Прокуратури Львівської області.
21. У порушення вимог статті 77 КАС України, суд взяв до уваги лише пояснення відповідачів та не забезпечив повне, всебічне та об`єктивне з`ясування обставин у справі. 
22. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
23. У відзиві на касаційну скаргу Прокуратура Львівської області просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін, оскільки відповідно до положення абзацу 3 розділу ІІІ Стратегії кібербезпеки України, затвердженої Указом Президента України від 15 березня 2016 року №96/2016, основу національної кібербезпеки становлять Міністерство оборони України, Державна служба спеціального зв`язку та захисту інформації України, Служба безпеки України, Національна поліція України, Національний банк України, розвідувальні органи. Водночас органи прокуратури України не зазначено серед органів, які складають основу національної системи кібербезпеки.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
24. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
25. Законом №  889-VIII визначено принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях. Обсяг прав та обов`язків, оплата праці, заохочення і соціальні гарантій державного службовця також визначені цим Законом.
26. Питання оплати праці працівників державних органів врегульовано постановою КМУ №15, якою, зокрема, затверджено схеми посадових окладів на посадах державної служби за групами оплати праці з урахуванням юрисдикції державних органів у 2017 році (далі - схеми).
27. Постановою КМУ №  572 примітки до схеми посадових окладів, встановлених постановою КМУ  №  15, доповнено новим пунктом 6, згідно з яким посадові оклади державних службовців, які виконують функції із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту та безпеки інформаційних технологій, підвищуються на 20 відсотків. Зазначені зміни набрали чинності з 15 серпня 2017  року.
28. Абзацом другим частини першої статті 8 Закону №  889-VIII визначено, що державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах, та контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
29. Указом Президента України від 15 березня 2016 року № 96/2016 затверджено Стратегію кібербезпеки України (далі - Указ Президента України № 96/2016; Стратегія), метою якої є створення умов для безпечного функціонування кіберпростору, його використання в інтересах особи, суспільства і держави. Для досягнення цієї мети необхідними є, зокрема, створення національної системи кібербезпеки. 
30. В Указі Президента України № 96/2016 також зазначено, що основу національної системи кібербезпеки становитимуть Міністерство оборони України, Державна служба спеціального зв`язку та захисту інформації України, Служба безпеки України, Національна поліція України, Національний банк України, розвідувальні органи, повноваження та обов`язки яких також визначені цією Стратегією.
31. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що питання оплати праці державних службовців врегульовано нормами Закону №  889-VIII та відповідними постановами КМУ, якими, у свою чергу, затверджено відповідні розміри посадових окладів та умови встановлення підвищень до цих окладів окремим категоріям державних службовців. Водночас право на підвищення посадового окладу відповідно до постанови КМУ №  572, мають державні службовці лише за умови безпосереднього виконання ними функції із забезпечення кібербезпеки. Виходячи із змісту положень  частини першої статті 8 Закону №  889-VIII, такі обов`язки мають бути визначені положеннями про структурні підрозділи державних органів та посадовими інструкціями. Це означає, що у положенні про структурний підрозділ та у посадовій інструкції державного службовця має бути зазначено, що він виконує саме функції із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту та безпеки інформаційних технологій із зазначенням того, що саме з них він безпосередньо здійснює. І тільки за таких обставин цей працівник має право на отримання підвищення, передбаченого постановою КМУ №  572.
32. З 28 лютого 2017 року затверджено Посадову інструкцію начальника відділу інформаційних технологій, а наказом Прокуратури Львівської області №  132 з 02 серпня 2017 року - Положення про відділ інформаційних технологій прокуратури Львівської області (далі  - Положення про відділ). Саме цими документами визначені основні функції керівника зазначеного підрозділу. 
33. Аналіз Положення про відділ та посадової інструкції дають підстави для висновку, що повноваження начальника відділу інформаційних технологій, зокрема спрямовані на організацію роботи відділу з метою запровадження у роботу прокуратури інформаційних технологій. Водночас наведені у посадовій інструкції завдання та перелік повноважень керівника цього відділу не дає підстав для висновку, що функції, які він безпосередньо виконує, є саме функціями із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту та безпеки інформаційних технологій. 
VI. Позиція Верховного Суду
34. Як встановлено судами, функції, які, згідно з Положенням про відділ та посадовою інструкцією, виконував ОСОБА_1 на посаді керівника відділу інформаційних технологій Прокуратури Львівської області не є функціями, що надають йому право на отримання підвищення посадового окладу, передбаченого пунктом 6 примітки, оскільки розробка та запровадження у діяльність прокуратури єдиної політики з питань технічного захисту інформації в інформаційних мережах є лише одним із елементів комп`ютерного захисту, який не може ототожнюватися з функціями із забезпечення кібербезпеки, кіберзахисту та безпеки інформаційних технологій в цілому.
35. Перевіряючи доводи касаційної скарги на предмет правильності застосування судами норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки лист Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2017 року, на який посилається ОСОБА_1 , як на підставу для виплати спірного підвищення, не містить інформації щодо того, що саме на відділ, який до 22  листопада 2017 року очолював позивач, покладено функції з кіберзахисту.
36. Крім того, органи прокуратури відсутні у визначеному Указом Президента України №  96/2016 переліку суб`єктів забезпечення кібербезпеки, тому лише посилання у посадовій інструкції на обов`язок державного службовця розробляти та запроваджувати єдину політику з питань інформатизації та технічного захисту інформації в інформаційних мережах недостатньо для отримання позивачем підвищення посадового окладу відповідно до постанови КМУ №  572. 
37. Верховний Суд відхиляє доводи позивача про виконання ним саме функцій з кіберзахисту, з посиланням на положення Закону України від 09 січня 2007 року №  537-V «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки», оскільки норми цього Закону є загальними, стосуються організаційно-правових основ розвитку інформаційного суспільства в Україні та не поширюються на спірні правовідносини.
38. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до переоцінки доказів, а тому не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій.
39. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
40.   З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.   Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 березня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня  2018 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська