П О С Т А Н О В А 
 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
8 квітня 2020 року
м. Київ
 
Справа № 522/19395/16-а
Провадження № 11-42апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л.,  Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів профспілок України «Укрпрофоздоровниця» (далі - ПАТ «Укрпрофоздоровниця») до Комунальної установи Одеської міської ради «Муніципальна служба комунальної власності Одеської міської ради» (далі - Служба комунальної власності), Комунального підприємства «Бюро технічної інвентаризації» Одеської міської ради (далі - БТІ) про визнання протиправними дій 
за касаційною скаргою Служби комунальної власності на постанову Приморського районного суду міста Одеси від 3 березня 2017 року (суддя Свячена Ю. Б.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від                 4 жовтня 2017 року (судді Шевчук О. А., Зуєва Л. Є., Федусик А. Г.),
УСТАНОВИЛА:
У жовтні 2016 року ПАТ «Укрпрофоздоровниця» звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправними дії БТІ в частині проведення інвентаризаційних дій по виготовленню технічного паспорта на ім'я територіальної громади міста Одеси в особі Одеської міської ради на нежитлові приміщення першого поверху № 101 на вул. Чорноморська, 2-А в м. Одеса,                       а також дії Служби комунальної власності в частині замовлення технічного паспорту на ім'я територіальної громади м. Одеси в особі Одеської міської ради на ці нежитлові приміщення.
Обґрунтовуючи свої вимоги, ПАТ «Укрпрофоздоровниця» послалося на те, що право власності на згаданий вище об'єкт нерухомості зареєстровано за ним на підставі свідоцтва про право власності від 18 травня 2000 року № 8, виданого Приморською районною адміністрацією Одеської міської ради, яке є чинним. Зазначені приміщення не передано до комунальної власності територіальної громади міста Одеси, а тому ні Одеська міська рада, ні відповідачі не мали правових підстав здійснювати будь-які дії щодо згаданого нерухомого майна.
Таким чином, на переконання ПАТ «Укрпрофоздоровниця», відповідачі діяли не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у тому числі з порушеннями вимог Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, затвердженої наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України               № 127 від 24 травня 2001 року, чим порушили права позивача як власника зазначених приміщень.
Служба комунальної власності, заперечуючи проти задоволення позову, наголошувала на правомірності оскаржуваних дій посилаючись, зокрема, на тому, що територіальна громада міста Одеси в установленому законом порядку набула право власності на спірний об'єкт нерухомості, а свідоцтво про право власності від 18 травня 2000 року № 8, на яке посилається позивач, було анульоване згідно з розпорядженням Приморської районної адміністрації від             29 листопада 2001 року № 1158.
Приморський районний суд міста Одеси постановою від 3 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від                    4 жовтня 2017 року, позов задовольнив.
У ході розгляду справи суди встановили таке.
Федерація професійних спілок України та Фонд соціального страхування України є засновниками Акціонерного товариства «Укрпрофоздоровниця» (далі - АТ «Укрпрофоздоровниця»), зареєстрованого відповідно до рішення Ленінського райвиконкому міста Києва № 971 від 23 грудня 1991 року. При створенні цього товариства Федерація професійних спілок України внесла до його статутного капіталу майнові комплекси санаторно-курортних закладів, до яких, зокрема, увійшов багатоквартирний житловий будинок, розташований за адресою:                   м. Одеса, вул. Чорноморська, № 2-А.
У 1998 році АТ «Укрпрофоздоровниця» змінило своє найменування на                  Закрите акціонерне товариство «Укрпрофоздоровниця» (далі - ЗАТ «Укрпрофоздоровниця»).
18 травня 2000 року Приморська районна адміністрація Одеської міської ради видала ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» свідоцтво про право власності № 8 на багатоквартирний будинок, розміщений за адресою: м. Одеса,                                      вул. Чорноморська, № 2-А.
У 2003 році ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» створило Дочірнє підприємство «Клінічний санаторій «Лермонтовський», якому передало в користування багатоквартирний будинок, розташований за адресою: м. Одеса,                                 вул. Чорноморська, № 2-А. 
Листом Комунального підприємства «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об'єктів нерухомості» від 24 травня 2006 року                     № 3888-81/123 заступника міського голови Одеської міської ради повідомлено про те, що багатоквартирний будинок, який розташований за адресою: м. Одеса, вул. Чорноморська, № 2-А, зареєстрований за ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» на праві власності.
Листом від 8 червня 2016 року № 01-13/631-КУ Служба комунальної власності замовила проведення технічної інвентаризації нежитлового приміщення першого поверху № 101 орієнтовною площею 1000 кв. м, розташованого за адресою:                    м. Одеса, вул. Чорноморська, 2-А.
За результатами проведеної інвентаризації було складено акт обстеження нежитлових приміщень, розташованих за адресою: м. Одеса, вул. Чорноморська, 2-А.
У цьому акті вказано на те, що зазначені нежитлові приміщення використовуються під розміщення дитячого садка «Чайка», що відносяться до Дочірнього підприємства «Клінічний санаторій «Лермонтовський» ЗАТ «Укрпрофоздоровниця», а також на те, що це домоволодіння було передано з колективної власності ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» до комунальної власності територіальної громади міста Одеси відповідно до розпорядження міського голови від 31 березня 2000 року № 243-01р та акта приймання передачі від                 30 березня 2000 року, включаючи всі вбудовані та прибудовані приміщення.
26 липня 2016 року територіальній громаді міста Одеси в особі Одеської міської ради було видано технічний паспорт на спірні приміщення.
Визнаючи протиправними дії відповідачів у частині замовлення технічного паспорта на ім'я територіальної громади міста Одеси на нежитлові приміщення першого поверху № 101 на вул. Чорноморська, 2-А в місті Одеса та проведення інвентаризаційних дій по виготовленню такого паспорта, суди вказали на те, що відповідачі діяли не в межах та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законодавством України, оскільки не перевірили того, хто є дійсним власником згаданого нежитлового приміщення, що призвело до порушення прав та інтересів позивача ПАТ «Укрпрофоздоровниця».
При цьому суди вважали доведеним те, що житловий будинок, розміщений за адресою: м. Одеса, вул. Чорноморська, 2-А, ніколи не перебував у державній власності, фактичного переходу права власності від ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» до територіальної громади міста Одеси не відбулось, відтак законним власником зазначеного об'єкта нерухомості є ПАТ «Укрпрофоздоровниця» на підставі свідоцтва про право власності. Суди також вказали на відсутність в Одеської міської ради та в Одеського міського голови необхідних повноважень на розпорядження житловим будинком, розташованим за адресою: м. Одеса, Чорноморська, 2-А, який є власністю позивача.
Крім того, суди дійшли висновку про публічно-правовий характер цього спору з огляду на оскарження в цій справі дій відповідачів, вчинених на виконання делегованих органом місцевого самоврядування повноважень, який до того ж не стосується спору про право власності. 
Не погодившись з такими судовими рішеннями, Служба комунальної власності подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неповне з'ясування обставин справи, просить скасувати рішення цих судів та закрити провадження у справі.
Так, скаржник посилається на те, що ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосується спору про право, та наголошує, що єдиним власником нежитлових приміщень першого поверху                 № 101 на вул. Чорноморська, 2-А в м. Одесі є територіальна громада міста Одеси. Суди не надали оцінки тому, що свідоцтво про право власності ПАТ «Укрпрофоздоровниця» було анульовано, а тому, оскільки позивач не був та не є власником зазначеного приміщення, то внаслідок виготовлення технічного паспорта на ім'я територіальної громади міста Одеси не було порушено охоронюваний законом інтерес позивача.
У відзиві на касаційну скаргу ПАТ «Укрпрофоздоровниця» заперечує проти її задоволення та посилається на відсутність підстав для закриття провадження в адміністративній справі за його позовом, оскільки право власності на багатоквартирний будинок, розташований за адресою: м. Одеса,                                   вул. Чорноморська, 2-А, не оспорюється сторонами у справі, а підставою позову були відсутність у відповідачів повноважень на проведення інвентаризації майна, яке належить до приватної власності, та проведення такої без обов'язкової участі позивача як власника цього майна. 
ПАТ «Укрпрофоздоровниця» також вказує на те, що фактичного та юридичного переходу права власності від нього до територіальної громади міста Одеси не відбулося, а розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради про анулювання свідоцтва про право власності, зокрема, на житловий будинок на вул. Чорноморська, 2-А від 29 листопада 2001 року № 1158 було видане з грубим порушенням вимог законодавства України, відтак свідоцтво про право власності ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» є чинним, оскільки воно в судовому порядку не оскаржувалось та не скасовувалось.
ПАТ «Укрпрофоздоровниця» у запереченнях на касаційну скаргу також послалося на рішення Господарського суду Одеської області від 14 березня             2017 року у справі № 916/392/17, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного господарського суду від 1 червня 2017 року та постановою Вищого господарського суду України від 3 жовтня 2017 року, яким відмовлено в задоволенні позовних вимог Департаменту комунальної власності Одеської міської ради до Дочірнього підприємства ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» -«Клінічний санаторій «Лермонтовський» за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача -Одеської міської ради про усунення перешкод у користуванні майном шляхом виселення згаданого підприємства з нежитлових приміщень першого поверху № 101, які розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Чорноморська, 2-А, у якому вказано на відсутність доказів скасування свідоцтва про право власності за № 8 від                     18 травня 2000 року та його чинність.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в касаційній скарзі та запереченні на неї доводи щодо порушення судами правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України                          (у редакції, чинній на час подання позову; далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС у зазначеній редакції).
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 17 КАС у відповідній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
У пункті 7 частини першої статті 3 КАС у наведеній вище редакції визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Зі змісту позовних вимог та обставин, якими ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» їх обґрунтовує, убачається, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом його прав у сфері саме публічно-правових відносин, адже подання цього позову покликано на захист порушених, на думку позивача, його прав як власника нерухомого майна, наявність/законність яких заперечується відповідачами з посиланням на перехід таких прав до територіальної громади міста Одеси.
Таким чином, спір у цій справі обумовлений наявністю спору про право цивільне, що, у свою чергу, унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства, адже перевірка обставин щодо наявності/законності майнових прав сторони, зокрема, як у цій справі, права власності на об'єкт нерухомості, порушення чи невизнання яких стало передумовою для звернення до суду за їх захистом, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції.
Водночас суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, у цій справі фактично вдався до правової оцінки та установлення обставин, які мають приватноправовий характер.
Не змінює правову природу спірних правовідносин у справі, що розглядається, та не робить цей спір публічно-правовим і розгляд судом господарської юрисдикції згаданої позивачем справи № 916/392/17 про усунення перешкод у користуванні спірними приміщеннями, предметом доказування у якій стала наявність у територіальної громади міста Одеси права комунальної власності на спірне приміщення, а також наявність/відсутність правової підстави для зайняття зазначеного приміщення у Дочірнього підприємства ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» - «Клінічний санаторій «Лермонтовський». 
Відносини, пов'язані з набуттям та реалізацією права власності суб'єктом господарської діяльності, регулюються, зокрема, Цивільним кодексом України (далі - ЦК), Господарським кодексом України (далі - ГК), іншими нормативно-правовими актами.
Стаття 15 ЦКпередбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до частини першої статті 133 ГК основу правового режиму майна суб'єктів господарювання, на якій базується їх господарська діяльність, становлять право власності та інші речові права - право господарського відання, право оперативного управління. Господарська діяльність може здійснюватися також на основі інших речових прав (права володіння, права користування тощо), передбачених ЦК.
Частиною четвертою статті 147 ГК передбачено, що право власності та інші майнові права суб'єкта господарювання захищаються у спосіб, зазначений у статті 20 цього Кодексу, у числі яких, зокрема, визначено:
- визнання наявності або відсутності прав;
- визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб'єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб'єкта господарювання або споживачів; визнання недійсними господарських угод з підстав, передбачених законом;
- відновлення становища, яке існувало до порушення прав та законних інтересів суб'єктів господарювання;
- припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Зважаючи на суб'єктний склад та приватноправовий характер спірних правовідносин у цій справі, вона має вирішуватись у порядку господарського судочинства. Наведені позивачем доводи про поширення на неї юрисдикції адміністративного суду не спростовують такого висновку.
Ураховуючи наведене вище, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржувані в цій справі судові рішення ухвалено без дотримання правил предметної юрисдикції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС у чинній редакції провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
На підставі частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Отже, постанова Приморського районного суду міста Одеси від 3 березня                2017 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
За змістом частини третьої статті 354 КАС у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи.
За правилами частини першої статті 239 КАС якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.
Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз'яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об'єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він, відповідно, змінює розподіл судових витрат. 
Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат на підставі частини шостої статті 139 КАС не здійснюється.
Керуючись статтями 238, 239, 341, 345, 349, 354, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Комунальної установи Одеської міської ради «Муніципальна служба комунальної власності Одеської міської ради» задовольнити.
2. Постанову Приморського районного суду міста Одеси від 3 березня                2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року скасувати, провадження у справі - закрити.
3. Роз'яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду господарської юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до Великої Палати Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Н. О. Антонюк	О. Р. Кібенко	
 	Т. О. Анцупова	В. С. Князєв	
 	С. В. Бакуліна	Л. М. Лобойко	
 	Ю. Л. Власов	Н. П. Лященко	
 	М. І. Гриців	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	О. М. Ситнік	
 	В. І. Данішевська	О. С. Ткачук	
 	Ж. М. Єленіна	В. Ю. Уркевич	
 	О. С. Золотніков	О. Г. Яновська