ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 квітня 2020 року 
Київ
справа №524/4484/17
адміністративне провадження №К/9901/57651/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області на ухвалу Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 19 лютого 2018 року (суддя Кривич Ж.О.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (колегія суддів у складі: Григорова А.М., Тацій Л.В., Подобайло З.Г.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Автозаводської районної ради м. Кременчука про стягнення середнього заробітку,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
20 червня 2017 року ОСОБА_1 звернулась до Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Автозаводської районної ради м. Кременчука в якому просила:
- визнати неправомірною бездіяльність Виконавчого комітету Автозаводської районної ради м. Кременчука в частині не виплати їй в 2009 році матеріальної допомоги для вирішення соціально - побутових питань в розмірі середньомісячної заробітної плати, як визначено в колективному договорі на 2006 - 2009 роки;
- зобов`язати Виконавчий комітет Автозаводської районної ради м. Кременчука нарахувати та виплатити позивачу за 2009 рік матеріальну допомогу для вирішення соціально - побутових питань в розмірі середньомісячної заробітної плати;
- зобов`язати Виконавчий комітет Автозаводської районної ради м. Кременчука надати до суду звіт про виконання судового рішення на протязі одного місяця від дати набрання судовим рішенням законної сили.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою від 21 червня 2017 року Автозаводського районного суду м. Кременчук відкрито провадження за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Автозаводської районної ради м. Кременчука про стягнення середнього заробітку.
На адресу Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області 18 січня 2018 року надійшло клопотання позивача про заміну відповідача по справі - Виконавчий комітет Автозаводської районної ради м. Кременчука на належного - Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області.
Ухвалою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 19 лютого 2018 року замінено відповідача по справі № 524/4484/17 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Автозаводської районної ради м. Кременчука про стягнення середнього заробітку на належного - Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області.
Замінюючи первісного відповідача по справі на належного - Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради, суд першої інстанції виходив з того, що за даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань первісний відповідач Виконавчий комітет Автозаводської районної ради ліквідовано 29 листопада 2017 року за рішенням засновників, а саме Кременчуцької міської ради Полтавської області, тому з метою захисту прав позивача, суд вважав за можливе задовольнити клопотання позивача та замінити первісного відповідача.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області подано апеляційну скаргу, в якій зазначає, що вважає ухвалу суду першої інстанції необґрунтованою, винесеною з порушенням норма матеріального права, та такою, що підлягає скасуванню.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року апеляційну скаргу Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області залишено без задоволення, ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права просить скасувати ухвалу Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 19 лютого 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року і закрити провадження у справі.
В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що 24 лютого 2015 року Кременчуцькою міською радою Полтавської області було прийнято рішення "Про не утворення Автозаводської та Крюківської районних у місті рад м. Кременчука". Пунктом 5 рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 23 грудня 2015 року "Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання" вирішено припинити шляхом ліквідації Автозаводську та Крюківську районні у м. Кременчуці ради (як юридичні особи) та їх виконавчі органи. Тобто, вказують, що виконком Автозаводської райради було припинено без правонаступництва, тобто без переходу прав та зобов`язань юридичної особи, що ліквідується, до інших осіб. Наголошуючи на тому, що Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області може виступати правонаступником виключно з питань, що належать до його компетенції відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», тобто, виключно як орган місцевого самоврядування. Порядок переходу обов`язків щодо вирішення трудових спорів у разі ліквідації юридичної особи - органу місцевого самоврядування, яка виступає роботодавцем, жодним нормативним актом не закріплений.
Крім того, 30 квітня 2020 року від Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області надійшли письмові пояснення в яких відповідач зазначив, що первинний відповідач відновив свою робою і саме з виконавчим комітетом Автозавоської районної ради м. Кременчука у позивачки виникли спірні правовідносини.
Позиція інших учасників справи
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
Рух касаційної скарги
27 липня 2018 року до Верховного Суду як суду касаційної інстанції надійшла скарга Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області.
18 вересня 2018 року ухвалою Верховного Суду касаційну скаргу залишено без руху та встановлено для усунення зазначених в ухвалі недоліків десятиденний строк з дня вручення ухвали про залишення касаційної скарги без руху.
08 листопада 2018 року ухвалою Верховного суду відкрито касаційне провадження. 
Відповідно до розпорядження від 04 червня 2019 року у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді-доповідача Білоуса В.О., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, призначено повторний автоматизований перерозподіл касаційних скарг. 
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судових справ між суддями від 05 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Загороднюк А.Г., судді Єресько Л.О. та Соколов В.М. 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28 квітня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Ухвалою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 19 лютого 2018 року замінено відповідача по справі № 524/4478/17 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Автозаводської районної ради м. Кременчука про стягнення середнього заробітку на належного - Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області. 
Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області подано апеляційну скаргу. 
Харківський апеляційний адміністративний суду постановою від 12 червня 2018 року, переглядаючи ухвалу Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 19 лютого 2018 року про заміну належного відповідача суд дійшов висновку, що доводи апелянта не спростовують правильності прийняття судом першої інстанції рішення. 
Приймаючи дане рішення, апеляційний суд підтримав висновки суду першої інстанції та наголосив на тому, що при визначенні процесуального правонаступництва судам слід виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах. У випадку ж відсутності правонаступників суду необхідно залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача.
Ліквідація відповідача як юридичної особи відбулась на підставі рішення II сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області VII скликання від 23 грудня 2015 року "Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання". Відповідно до п. 5 вказаного рішення Кременчуцька міська рада вирішила припинити шляхом ліквідації Автозаводську і Крюківську районні у місті Кременчуці ради (як юридичні особи) та їх виконавчі органи згідно з додатком 4". В той же час, колегія суддів зазначила, що орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача є Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області. Посилання Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області на те, що Виконавчий комітет Автозаводської районної ради м. Кременчука було ліквідовано без правонаступництва суд визнав такими, що не впливають на вирішення справи по суті.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Стаття 55 Конституції України: кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Стаття 56 Конституції України: кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Стаття 81 Цивільного кодексу України: юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.
Частини 1, 2 статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР): виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Частина 2 статті 5 Закону №280/97-ВР: у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.
Частина 1 статті 51 Закону №280/97-ВР: виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Частина 8 статті 51 Закону №280/97-ВР: виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Частини 1, 2 статті 54 Закону №280/97-ВР: сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Стаття 52 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України): у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України). 
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ліквідація відповідача як юридичної особи відбулася на підставі рішення II сесії Кременчуцької міськради VII скликання від 23 грудня 2015 року "Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання".
Відповідно до пункту 5 вказаного рішення Кременчуцька міська рада вирішила припинити шляхом ліквідації Автозаводську і Крюківську районні у місті Кременчуці ради (як юридичні особи) та їх виконавчі органи згідно з додатком.
В той же час, судом встановлено, що Кременчуцька міська рада, за рішенням якої було ліквідовано Виконавчий комітет Автозаводської районної ради, має основний робочий орган - Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача.
Відповідно до пункту 5 статі 238 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) суд закриває провадження у справі у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.
Верховний Суд зазначає, що при визначенні процесуального правонаступництва судам слід виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, та враховувати, що якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то в такому випадку суду необхідно залучити до участі у справі їх правонаступників. У випадку ж відсутності правонаступників суду необхідно залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач судом залучається інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Отже, у разі ліквідації суб`єкта владних повноважень у будь-якому випадку в нього є правонаступник, до повноважень якого віднесені відповідні функції.
Стосовно доводів касаційної скарги про те, що виконком Автозаводської райради було припинено шляхом ліквідації без переходу його прав та обов`язків до інших осіб і виконком Кременчуцької міськради не несе відповідальності за його дії або бездіяльність, оскільки може виступати правонаступником виключно як орган місцевого самоврядування, а порядок переходу обов`язків щодо вирішення трудових спорів у разі ліквідації юридичної особи - органу місцевого самоврядування жодним нормативним актом не передбачений, суд зауважує наступне.
Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок по відновленню порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід обов`язку відновлення порушених прав до правонаступника відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувались ліквідованим органом, не можуть бути припинені і підлягають передачі іншим державним органам, за виключенням того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
При цьому, державні органи, хоча і є юридичними особами, але норми Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) про перетворення юридичних осіб не можуть бути підставою для вирішення питання про правонаступництво для органів державної влади, оскільки ЦК України передбачає перехід при правонаступництві об`єктів цивільних та майнових прав, а в адміністративному праві мова йде про перехід специфічних, владних прав. Норма ж про те, що ліквідація юридичної особи не тягне за собою переходу прав та обов`язків у порядку правонаступності, стосовно державних органів не може діяти, оскільки ліквідація органу публічної влади обов`язково повинна тягнути за собою перехід його прав та обов`язків у порядку правонаступництва іншому органу.
Згідно пункту 51 рішення Європейського суду з прав людини від 13 січня 2011 року у справі "Чуйкіна проти України" (Заява № 28924/04) суд встановив, що ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. Суд також зазначив, що "інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих".
Враховуючи наведене та те, що за даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань первісний відповідач - Виконавчий комітет Автозаводської районної ради 29 листопада 2017 року ліквідовано за рішенням засновників, з метою захисту прав позивача, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про заміну первісного відповідача - Виконавчого комітету Автозаводської районної ради на належного відповідача - Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради
Відтак, правильним є висновок судів про наявність підстав для заміни відповідача з ліквідованого Виконавчого комітету Автозаводської районної ради міста Кременчука на Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області в порядку процесуального правонаступництва.
Зазначена правова позиція висловлена Верховним Судом в постановах від 21 листопада 2018 року у справах №524/4511/17 та №524/4446/17.
Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Слід зазначити, що на час прийняття судами попередніх інстанцій рішень ліквідація відповідача як юридичної особи відбулася на підставі рішення II сесії Кременчуцької міськради VII скликання від 23 грудня 2015 року "Про затвердження структури та граничної чисельності виконавчих органів Кременчуцької міської ради VII скликання", рішення про відновлення роботи Виконавчого комітету Автозаводської районної ради м. Кременчука було прийняте після судових рішень першої та апеляційної інстанції, а тому не можуть бути підставою для врахування їх при касаційному розгляді цієї справи. 
За цих же обставин, а також враховуючи норми частини другої статті 341 КАС України не можуть бути прийняті до уваги нові докази, що надані скаржником до суду касаційної інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Оцінюючи доводи касаційної скарги, суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій надано належну правову оцінку доводам, викладеним у клопотанні про заміну відповідача правонаступником. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, в касаційній скарзі не зазначено.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Автозаводської районної ради м. Кременчука залишити без задоволення.
Ухвалу Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 19 лютого 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                А.Г. Загороднюк

Судді:                                                                                                    Л.О. Єресько

                                                                                                    В.М. Соколов