ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

19 березня 2020 року 	м.Дніпро	справа № 160/10656/19	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді  Баранник Н.П. (доповідач),
суддів:  Малиш Н.І., Щербака А.А.,     
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2019 року                                    у справі № 160/10656/19 (суддя Лозинська І.О., повний текст рішення складено 09.12.2019р.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:
          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 грудня     2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач) задоволено:
          - визнано протиправною відмову Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області (далі - відповідач) в особі Новокодацького районного відділу у м. Дніпрі Управління ДМС України в Дніпропетровській області щодо відмови у вклеюванні до паспорта громадянина України зразка 1994 року, який оформлений 02.01.2002 року Ленінським РВ УМВС України в Дніпропетровській області на ім`я ОСОБА_1 нової фотокартки у зв`язку з досягненням 45 років;
          - зобов`язано відповідача вклеїти до паспорта громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 , який виданий 02.01.2002 року Ленінським РВ УМВС України в Дніпропетровській області на ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 - нову фотокартку у зв`язку з досягненням 45 років, чим поновити дію цього паспорту.
          Із рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач, була подана апеляційна скарга. В скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову через порушення судом першої інстанції норм матеріального права та неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.
          В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на те, що позивачем подано заяву про вклеювання до паспорта громадянина України фотокартки по досягненню 45-річного віку, складену в довільній формі, без визначеного чинним законодавством обов`язкового пакету документів. Тому, подана позивачем заява від 23.08.2019 року в довільній формі не може вважатися заявою про вклейку фотографії, оскільки для оформлення такого документу, необхідно подати заяву встановленого зразка та інші документи визначені законодавством.
          Від позивача на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, відповідно до якого просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
          Колегія суддів, перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.
          З матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , звернулася до Новокодацького районного відділу у місті Дніпрі ГУ ДМС України в Дніпропетровській області з заявою про вклеювання фотокартки по досягненню 45 років у оформлений на її ім`я паспорт громадянина України у формі книжечки  серії НОМЕР_1 , виданий Ленінським РВ УМВС України в Дніпропетровській області, для поновлення строку його дії.
          В заяві позивачем було, зокрема, вказано проте, що не має наміру оформляти паспорт у формі пластикової ID-картки.
          Разом із заявою було надано документи для оформлення паспорту: Свідоцтво про народження на ім`я позивача, дві фотокартки розміром 3,5х4,5 см - для територіального  підрозділу ДМС, копія паспорту серії НОМЕР_1 , копія квитанції про сплату державного мита.
          Новокодацький районний відділ у місті Дніпрі Головного управління ДМС України в Дніпропетровській області розглянув заяву позивача та листом від 23.08.2019 року № 1216/3295 повідомив, що відповідно до підпункту 6 пункту 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №302 від 25 березня 2015 року (в редакції постанови Кабінету Міністрів України №795 від 03 жовтня 2018 року), якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток, здійснюється обмін паспорта. Також вказано, що Постановою Кабінету Міністрів України від 03.04.2019 року № 398 "Про внесення змін до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року № 302" (набрала чинності 07.06.2019 року), до постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року № 302 внесено зміни, якими передбачається, що Державна міграційна служба до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року. Тимчасовий порядок  оформлення і видачі паспорта громадянина України, затверджено наказом МВС від 06.06.2019 року № 456, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 14.06.2019 року № 620/33591. Таким чином, за відсутності відповідного рішення суду у Новокодацького РВ у м. Дніпрі ГУДМС України в Дніпропетровській області відсутні правові підстави оформлення та видачі позивачеві паспорта громадянина України у формі книжечки.
          Позивач, не погоджуючись з відмовою міграційного органу у вклеюванні до паспорта громадянина України зразка 1994 року нової фотокартки у зв`язку з досягненням позивачем 45-річного віку, звернулася з даною позовною заявою до суду.
          Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відмова відповідача у вклеюванні до паспорта громадянина України зразка 1994 року фотокартки є протиправною, що призвело до порушень прав та свобод позивача.
          Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, проте вважає за необхідне зазначити наступне.
          Відповідно до вимог ч.1 ст.13 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20 листопада 2012 року № 5492-VI (далі - Закон № 5492-VI), документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, відповідно до їх функціонального призначення поділяються на: 1) документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України: а) паспорт громадянина України.
          Частинами 1, 2, 4, 5 ст.14 Закону № 5492-VI передбачено, що форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
          Паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України (ч.1 ст.21 Закону № 5492-VI).
          Відповідно до вимог ч.3 ст.13 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України (…) містить безконтактний електронний носій.
          Відповідно до вимог п. 3 Положення про паспорт громадянина України, який затверджений постановою Верховної Ради України "Про затвердження положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон" від 26 червня 1992 р. № 2503-XII (далі - Положення № 2503-ХІІ), бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
          Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта (п. 5 Положення № 2503-ХІІ).
          Відповідно до п.8 Положення №2503-ХІІ, термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується. До паспортної книжечки при досягненні   громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним.
          Разом з тим, п. 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 302 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 р. № 745) встановлено, що обмін паспорта здійснюється у разі:
           1) зміни інформації, внесеної до паспорта (крім додаткової змінної інформації);
           2) отримання реєстраційного номера облікової картки платника податків з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків (РНОКПП) або повідомлення про відмову від прийняття зазначеного номера (за бажанням);
           3) виявлення помилки в інформації, внесеній до паспорта;
           4) закінчення строку дії паспорта;
           5) непридатності паспорта для подальшого використання;
           6) якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток;
           7) наявності в особи паспорта зразка 1994 року (за бажанням).
          Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" (далі - Постанова № 302) затверджено: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, що додається.

          За змістом п. 2 Постанови № 302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
          - з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією   постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого   Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII;
          - з 1 листопада 2016 року - оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією   постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією   постановою.
          До завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів ДМС матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки; прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється (п. 3 Постанови № 302).
          Пунктом 131 Постанови № 302 передбачено, що до безконтактного електронного носія, який міститься у паспорті, вноситься така інформація: (…) біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук) виключно за згодою особи. Безконтактний електронний носій паспорта громадянина України нового зразку містить відцифровані персональні дані особи.
          За сталою практикою ЄСПЛ, першою умовою виправданості втручання у права, гарантовані ст.8 Конвенції, є те, що вони мають бути передбачені законом, причому тлумачення терміну "закон" є автономним, та до якості "закону" ставляться певні вимоги (див. рішення ЄСПЛ у справі "Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства" (TolstoyMiloslavsky v. theUnitedKingdom) від 13 липня 1995 року, заява № 18139/91, п. 37) Під терміном "закон" … слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам "доступності" та "передбачуваності".
          Великою Палатою Верховного Суду зроблено висновок про те, що норми Закону № 5492-VI на відміну від норм Положення № 2503-XII не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на наявність паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст.22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене законом") не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення ст. 8 Конвенції.
          Крім того, перелік підстав, які становлять легітимну мету обмежень прав і свобод особи, є вичерпним. Свобода розсуду держав щодо встановлення обмежень є вузькою. Проте, слід оцінити, чи передбачене законом таке обмеження, чи відповідає обмеження "нагальній суспільній потребі", тобто чи є воно необхідним у демократичному суспільстві і чи відповідає воно легітимній меті (див., наприклад, рішення ЄСПЛ у справі "Svyato-MykhaylivskaParafiya v. Ukraine" від 14 червня 2007 року).
          Установленість обмежень законом передбачає чіткість і доступність закону, що встановлює такі обмеження. Кожна людина повинна мати відповідне уявлення про норми, які можуть бути застосовані щодо її відповідного права. Вимога чіткого закону, який передбачає обмеження права, має ту саму мету - кожна людина повинна мати можливість передбачити наслідки своєї поведінки. Рівень чіткості, який вимагається від національного законодавства, яке в будь-якому разі не може передбачати усі можливі випадки, багато в чому залежить від змісту відповідного акта, сфери, яку він регулює, чисельність й статусу тих, кому він адресований (див. рішення ЄСПЛ у справі "GropperaRadio AG andOthers v. Switzerland" від 28 березня 1990 року).
          Тобто, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.
          Крім того, відповідно до ст. 14 Конвенції користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, незалежності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
          Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 р. у справі № 806/3265/17.
          Зокрема, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря. При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що самі по собі дії   Відділу УДМС щодо відмови особі у видачі їй паспорта громадянина України у формі книжечки відповідали   Закону № 5492-VI.
          Разом з тим, при вирішенні спору у вказаній зразковій справі Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що законодавець, приймаючи Закон № 1474-VIII, яким внесено зміни до Закону № 5492-VI, не дотримав вимог, за якими такі зміни повинні бути зрозумілими і виконуваними, не мати подвійного тлумачення, не звужувати права громадян у спосіб, не передбачений Конституцією України та не допускати жодної дискримінації у залежності від часу виникнення правовідносин з отриманням паспорта громадянина України.
          Наразі діє два нормативно-правових акти: постанова Верховної Ради України "Про затвердження положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон" від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ та постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" від 25 березня 2015 року № 302, відповідно до яких особи, що раніше отримали паспорт, не зобов`язані звертатися за його обміном, а при досягненні відповідного віку органи УДМС проводять вклеювання фотографії, тоді як особи, які змінили прізвище, чи у яких відбулися інші зміни персональних даних, зобов`язані отримувати новий паспорт у формі ID-картки, який має обмежувальний термін 10 років, до якого вноситься більше персональних даних та який має унікальний номер запису у Реєстрі. При цьому, у жодному законі не зазначено, з якою метою встановлені такі обмеження, і чи є вони необхідними у демократичному суспільстві.
          Відповідно до пункту 8 Положення № 2503, до паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним.
          Зазначена норма є чинною.

          Колегія суддів вважає, що для захисту прав і свобод громадян працівники ДМС України мають застосовувати Положення про паспорт громадянина України від 26.06.1992, затвердженого постановою Верховної Ради України №2503-ХІІ, адже відповідно до ст.3 Конституції України, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
          Відтак, застосування відповідачем норми підпункту 6 пункту 6 Порядку № 302, є, по суті, примушуванням позивача до обміну паспорта у формі книжечки на паспорт у формі ID-картки, а, отже, обмежує її права й свободи.
          В даному випадку відповідачем протиправно було відмовлено позивачу у вклеюванні фотокартки у паспорт громадянина України у формі книжечки при досягнення особи 45-річного віку, яке мало місце вже після прийнятої постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 р. у справі № 806/3265/17, отже порушено права позивача та не дотримано вимог, передбачених частиною другою статті 2 КАС України.
          Слід зазначити, що, виходячи зі змісту листа від 23.08.2019 року, доводи відповідача про неподання позивачем повного пакету документів, не були підставою для відмови позивачу у вклеюванні фотографії до наявного у нього паспортного документу, тому, наведені доводи є безпідставними.
          Незважаючи на те, що таке звернення мало місце після закінчення місячного строку з моменту досягнення позивачем 45-річного віку, ця обставина не є законодавчо встановленою підставою для відмови вклеїти до паспорта позивача фотокартку у зв`язку із досягненням 45-річного віку, тим більше, як зазначено вище чинна норма п.8 Положення №2503-ХІІ передбачає безумовне вклеювання до паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку нових фотокарток, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним.
          Отже, пропуск строку на вклеювання фотокартки до паспорта не передбачає в принципі відсутність можливості належного оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки.
          Зазначеним Положенням про паспорт громадянина України №2503-ХІІ не передбачено, що у випадку прострочення звернення особи про вклеювання нової фотокарточки у паспорт громадянина України у формі книжечки при досягненні громадянином 45-річного віку в обов`язковому порядку такий паспорт підлягає обміну на паспорт громадянина України з безконтактним електронним носієм.
          Також ані п.15 вказаного Положення, ані інші його норми не передбачають подання для вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 45-річного віку інших документів, ніж паспорт і дві фотокартки зазначеного розміру.
          З огляду на вищевикладене, приймаючи до уваги, що позивач, звертаючись із заявою про вклеюванні фотокартки у паспорт громадянина України у формі книжечки у зв`язку із досягненням 45-річного віку, виконала всі вимоги законодавства і подала всі необхідні документи, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відповідачем протиправно відмовлено позивачу у вклеюванні фотокартки у паспорт громадянина України у формі книжечки, тому позовні вимоги підлягають задоволенню.
          Враховуючи сукупність викладених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
          Керуючись ст.311, п.1 ч.1 ст.315, ч.1 ст.316, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:
          Апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області - залишити без задоволення.

          Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 грудня          2019 року у справі № 160/10656/19 - залишити без змін.

          Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного суду в строк, передбачений ст.329 КАС України.

Головуючий - суддя                                                                      Н.П. Баранник 

                               суддя                                                                      Н.І. Малиш 

                               суддя                                                                      А.А. Щербак