ПОСТАНОВА
Іменем України

18 березня 2020 року 
Київ
справа №802/4115/15-а
адміністративне провадження №К/9901/34735/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О., 
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М., 

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу 
за позовом державного підприємства «Чечельницьке лісове господарство» до Північного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 13.04.2017, прийняту у складі головуючого судді Вільчинського О.В., та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21.06.2017, постановлену у складі колегії суддів: Граб Л.С. (головуючий), Білої Л.М., Гонтарука В.М.
І. Суть спору
1. У грудні 2015 року державне підприємство (далі - ДП) «Чечельницьке лісове господарство» звернулося до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Північного офісу Держаудитслужби, в якому просило суд визнати протиправними дії відповідача щодо проведення з 26.08.2015 по 05.10.2015 ревізії фінансово-господарської діяльності ДП «Чечельницьке лісове господарство».
2. Позовні вимоги обґрунтовує протиправністю дій Держаудитслужби з проведення з 26.08.2015 по 05.10.2015 ревізії фінансово-господарської діяльності ДП «Чечельницьке лісове господарство». Ревізію призначено та проведено з порушенням вимог чинного законодавства, підприємство не було належним чином повідомлене про дату початку проведення ревізії, сама ревізія здійснена в порушення Плану ревізії, оскільки вийшла за його межі.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що з 26.08.2015 по 05.10.2015 посадовими особами відповідача проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Чечельницьке лісове господарство» за період з 01.09.2013 по 01.08.2015, за результатами якої складено акт від 13.10.2015 №07-13/26.
4. Під час ревізії встановлено порушення законодавства, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів на суму 17   264,2 грн.
5. Посадовими особами позивача надіслано заперечення, за результатами розгляду яких, ДФІ у Вінницькій області заперечення не прийнято та листом від 13.11.2015 №02-07-28-14/6703 позивачу направлено висновки.
6. Листом від 13.11.2015 №02-07-28-14/6724 в.о.директора підприємства Колісником С.В. направлена вимога про усунення порушень законодавства, а матеріали ревізії супровідним листом від 13.11.2015 №02-07-27-17/6723 направлено УПЗСЕ УМВС України у Вінницькій області для розгляду та прийняття рішення згідно вимог законодавства.
7. ДП «Чечельницьке лісове господарство», уважаючи вказані дії незаконими та такими, що порушують його права, звернулося до суду із цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Вінницький окружний адміністративний суд постановою від 13.04.2017 позовні вимоги задовольнив повністю.
9. Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем недаведено належне повідомлення позивача про дату початку та проведення ревізії, а при проведенні ревізії контролюючий орган вийшов за межі проведення перевірки, що були визначені у Плані та Програмі ревізії.
10. Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 21.06.2017 підтримав позицію суду першої інстанції та за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
11. У касаційні скарзі Північний офіс Держаудитслужби, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
12. У доводах касаційної скарги зазначає, що ревізія ДП «Чечельницьке лісове господарство» здійснювалась із дотриманням вимог чинного законодавства.
13. У запереченнях на касаційну ДП «Чечельницьке лісове господарство» вказує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій винесені законно та обґрунтовано, на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційних скарг висновків цих судів не спростовують.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Відповідно до   статті 55 Конституції України   кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
16. Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, що діяла під час розгляду справи та винесення оскаржуваних рішень), є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
17. Статтею 5 КАС України   встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
18. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
19. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
20. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
21. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України (у редакції, що діяла до 15.12.2017).
22. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
23. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
24. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
25. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
26. Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретної особи (або осіб) щодо неї. Моментом порушення є момент прийняття рішення, вчинення дій чи бездіяльності, які породжують або можуть породити в майбутньому негативні правові наслідки для особи у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин за її участю. Іншими словами, таке рішення (дії чи бездіяльність) є юридичним фактом, котрий має існувати на момент звернення до суду, передувати йому та підтверджуватися належними доказами.
27. Відповідно до частини третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
28. За змістом положень частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
VI. Оцінка Верховного Суду
29. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
30. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні внормовано положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (Закон - № 2939-XII) та приписами Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затветдженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550.
31. Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
32. На підставі відповідних Програм державного фінансового аудиту окремих господарських операцій органом   державного фінансового контролю здійснюється операційний аудит підприємства, наслідки якого оформлювались відповідними аудиторськими звітами Держаудитслужби. 
33. Так, на виконання Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції у Вінницькій області на ІІІ квартал 2015 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Чечельницьке лісове господарство».
34. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
35. Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
36. Статтею 5 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
37. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України).
38. Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
39. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті8, статті 55 Основного Закону України   полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
40. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
41. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України (у редакції, що діяла до 15.12.2017).
42. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої   статті 4 Цивільного процесуального кодексу України   (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
43. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
44. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
45. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
46. Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретної особи (або осіб) щодо неї. Моментом порушення є момент прийняття рішення, вчинення дій чи бездіяльності, які породжують або можуть породити в майбутньому негативні правові наслідки для особи у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин за її участю. Іншими словами, таке рішення (дії чи бездіяльність) є юридичним фактом, котрий має існувати на момент звернення до суду, передувати йому та підтверджуватися належними доказами.
47. Відповідно до частини третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
48. За змістом положень частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
49. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Дії Державної фінансової інспекції у Вінницької області не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Крім того, станом на час звернення до суду перевірка фактично була проведена.
50. Звертаючись до суду позивач не оскаржує рішення відповідача щодо призначення запланованого заходу, тому у обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їх зміст та юридичну природу, Верховний Суд уважає, що порушення прав позивача не відбулося.
51. Подібний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 10.09.2018 у справі №820/4285/17 (К/9901/3654/18).
52. За такого правового регулювання, при постановленні оскаржуваних рішень суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню.
53. Суди першої й апеляційної інстанцій, належним чином установивши фактичні обставини справи, дійшли помилкового висновку про протиправність дій відповідача та, відповідно, наявність підстав для задоволення позову.
54. Ураховуючи приписи пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ, а також те, що касаційні скарги на судові рішення в цій справі були подані до набрання чинності цим Законом і рогляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає їх у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020).
55. Отже, з огляду приписи частини першої статті 351 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із ухваленням у справі нового рішення про відмову у задоволенні заявлених позовних вимог.
VII. Судові витрати
56. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби задовольнити.
2. Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у справі № 802/4115/15-а скасувати.
3. Ухвалити у справі № 802/4115/15-а нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог державного підприємства «Чечельницьке лісове господарство» до північного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                                      О.О. Шишов
Судді                                                                                                                   І.В. Дашутін
                                                                                                                           М.М. Яковенко