ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
01 квітня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/571/19
Провадження № 11-1267заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року(суддя-доповідач Шишов О. О.) у справі № 9901/571/19 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними та нечинними окремих положень законів, 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 12 листопада 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла позовна заява   ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) з вимогами:
- визнати протиправними та нечинними розділи 1-3 Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII);
- визнати протиправним та нечинним підпункт 1 пункту 1 розділу І Закону України від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій та статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» (далі - Закон від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ).
2. Позовні вимоги позивач обгрунтовує тим, що Закон від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким затверджено нові редакції Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України, порушує гарантоване частиною другою статті 55 Конституції України конституційне право людини і громадянина на оскарження рішень органів державної влади, оскільки суттєво обмежує права громадян на касаційне оскарження судових рішень у господарських, цивільних та адміністративних справах і суттєво звужує зміст та обсяг прав, які існували до прийняття цього закону.
Внаслідок внесення Законом від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ змін до Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» розгляд касаційних скарг на судові рішення в адміністративних, господарських, цивільних, кримінальних справах та справах про адміністративні правопорушення стане ще більш тривалим, що призведе до порушення конституційного права людини і громадянина на судовий захист (в частині такого його елементу, як право на розгляд справи в розумний строк).
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року у відкритті провадження у справі відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4. Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції,  ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 грудня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 
6. 28 грудня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому останній підтримує висновки суду першої інстанції та просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року - без змін.
7. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2020 року справу № 9901/571/19 призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
Висновки суду першої інстанції
8. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання протиправними та нечинними окремих положень законів.
8.1. Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) ВРУ, які виникають у правовідносинах, у яких ВРУ як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження, крім законотворчої діяльності і випадків, коли акти ВРУ підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.
8.2. Суд першої інстанції також зауважив, що під час нормотворення парламент не реалізовує управлінських функцій, відтак дії/бездіяльність ВРУ в цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
9. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що висновки суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження у справі ґрунтуються на «вільному» трактуванні положень статей 19 та 266 КАС України.
9.1. Скаржник зазначає, що суди не вправі відмовляти в розгляді адміністративних справ щодо оскарження нормативно-правових актів ВРУ - законів України з тих підстав, що КАС України не регулює питання оскарження таких нормативно-правових актів. 
9.2. Скаржник не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що під час нормотворення ВРУ не реалізовує управлінські функції та зауважує, що в чинному законодавстві не розкрито зміст поняття «публічно-владної управлінської функції».
9.3. На думку скаржника, під час здійснення законодавчої діяльності ВРУ реалізовує свої управлінські функції, оскільки приймає закони - нормативно-правові акти, які є актами управління суб`єкта владних повноважень, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) норми права з метою регулювання суспільних відносин.
9.4. Скаржник зазначає, що відсутність нормативно-правового акту, який би регулював порядок звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України, не може бути підставою для відмови в прийнятті та розгляді відповідної позовної заяви судом, оскільки за загальним правилом у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить з конституційних принципів і  загальних засад права (аналогія права).
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
10. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи, наведені в апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 .
11. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
12. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
13. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
14. Згідно із частиною  першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
15. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
16. Водночас за змістом частини четвертої статті 22 КАС України (в редакції Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ») Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
17. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені статтею 266 КАС України.
18. Відповідно до частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України; 2) законності дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України.
19. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією статтею такими є, зокрема, справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
20. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
21. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», параграф 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
22. У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (параграф 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (параграф 20) ЄСПЛ зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
23. Як установлено судом першої інстанції та згідно з матеріалами справи, скаржник звернувся до суду з позовом щодо визнання протиправними та нечинними окремих положень Закону від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII та Закону від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ.
24. Статтею 75 Конституції України передбачено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
25. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
26. Відповідно до розділу ІV Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
27. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
28. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
29. У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
30. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори про визнання протиправними та нечинними окремих положень законів, а наведені в апеляційній скарзі мотиви та доводи не спростовують його правильності.
31. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Суду належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
32. Аналіз наведених норм свідчить про те, що невідповідність Конституції України актів ВРУ може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
33. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що Рішенням Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року № 1402-VIII, «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» від 16 жовтня 2019 року № 193-IX, «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII, визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), зокрема, частину першу статті 37 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» зі змінами, внесеними Законом від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ. 
34. Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне також зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
35. Таку правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
36. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
37. Ураховуючи те, що суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
38. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
39. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
 
Судді:                           Н. О. Антонюк                                                       О. Р. Кібенко
                                  С. В. Бакуліна                                                       В. С. Князєв
                                  В. В. Британчук                                                    Н. П. Лященко
                                  Ю. Л. Власов                                                       О. Б. Прокопенко
                                  М. І. Гриців                                                          Л. І. Рогач
                                  Д. А. Гудима                                                         О. М. Ситнік
                                  В. І. Данішевська                                               О. С. Ткачук
                                  Ж. М. Єленіна                                                      В. Ю. Уркевич
                                  О. С. Золотніков                                                 О. Г. Яновська