ПОСТАНОВА
Іменем України

23 червня 2020 року 
Київ
справа №815/1567/16
адміністративне провадження №К/9901/4066/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В., 
суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,  -
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у судовому засіданні без повідомлення сторін за наявними  у справі матеріалами касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів: Димерлія О.О. Скрипченка В.О.) у справі за позовом заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Одеської міської ради (далі - Міськрада) до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - департамент ДАБІ), Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третя особа: ОСОБА_1 , про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт,  -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2016 року заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Міськради з адміністративним позовом, у якому просив скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт з реконструкції нежитлового приміщення, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , замовник ОСОБА_1 , яка зареєстрована 12.03.2013 Інспекцією ДАБК в Одеській області за № ОД 081130710341 (далі - Спірна декларація, Декларація).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 13 лютого 2017 року у задоволенні позову відмовив. 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості та недоведеності позовних вимог, а також відповідно, з правомірності дій інспекції по реєстрації Спірної декларації.
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 грудня 2017  року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нову постанову, якою позов задовольнив.
Скасував реєстрацію Спірної декларації.
Приймаючи таке рішення, апеляційний суд зазначив, що судом першої інстанції, в даному випадку, було проігноровано той факт, що спірне нежитлове приміщення (яке фактично є «штольнею»), на реконструкцію якого була зареєстрована Спірна декларація, знаходиться безпосередньо на земельній ділянці, на яку у ОСОБА_1 відсутні будь-які документи, що підтверджують його право власності чи користування. Територіальна ж громада м.  Одеси, як свідчать матеріали справи, цю земельну ділянку йому у встановленому законом порядку не виділяла та правовстановлюючих документів не видавала.
Що ж стосується безпосередньо спірного підсобного (нежитлового) приміщення, що, згідно оскаржуваної Декларації, є об`єктом реконструкції, то слід зазначити, що у ОСОБА_1 на це приміщення на даний момент теж відсутні будь-які правовстановлюючі документи, які б підтверджували правомірність набуття його у власність.
Натомість, в матеріалах справи містяться рішення Апеляційного суду Одеської області від 26.05.2015 (у справі №22ц/785/1157/15) та від 03.10.2017 (у справі №522/1823/16-ц), що набрали законної сили, якими, були скасовані рішення Приморського районного суду м.  Одеси від 13.02.2014 та від 09.06.2017 та ухвалені нові - про відмову у задоволенні позовів ОСОБА_1 до Міськради та прокуратури Приморського району м.  Одеси про визнання за набувальною давністю права власності на нежитлове приміщення, розташоване за адресою: АДРЕСА_1 .
Згідно із частиною першою статті 72 КАС України, обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Таким чином, зазначений об`єкт (приміщення) не може бути зареєстрований в Реєстрі прав власності на нерухоме майно. Даний факт підтверджується і листом КП «БТІ Одеської міської ради» від 22.04.2014 №2277/06/404.
Отже, приймаючи до уваги вказані вище обставини, апеляційний суд зазначив, що судом першої інстанції не було враховано факт того, що вказане приміщення (штольню) не було прийнято в експлуатацію, у зв`язку з чим, це майно не є об`єктом цивільних прав та не має належним чином визначених геометричних розмірів, що, в свою чергу, взагалі виключає застосування до спірних правовідносин пункту  4  постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №  466 (далі - Постанова №  466), оскільки реконструкція неутвореного майна фактично є будівництвом нового об`єкту з метою подальшого оформлення на нього права власності за відсутності права на земельну ділянку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15 січня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду першої інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
У скарзі, зокрема, посилається на те, що судом першої інстанції правильно встановлено, що Декларація зареєстрована на реконструкцію нежитлового підсобного приміщення під вирощування та сховища грибів без змін геометричних розмірів, а не на будівельні роботи по забудові земельної ділянки. При цьому, згідно з пунктом 4 Постанови №  466 реконструкція об`єкту без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів  у плані може проводитися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.
Крім того, на момент подання та реєстрації Спірної декларації право власності на зазначене нежитлове приміщення було визнано за ним.
Посилається також на те, що у будівельно-технічному експертному дослідженні встановлено, що в спірному приміщенні не виконуються ніякі гірничі роботи, виконані певні будівельні роботи: обкладення стін каменем - черепашником, виконання перегородок з цегляної кладки та каменя - черепашнику, штукатурення та фарбування стін і перегородок, інше, та експерт дійшов висновку що дане приміщення не є штольнею.
У відзиві на касаційну скаргу Прокурор просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 січня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова  Т.О., судді: Кравчук В.М., Коваленко Н.В.
Верховний Суд ухвалою від 08 лютого 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року №  686/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
29.05.1991 Міжвідомчою комісією Приморської районної ради народних депутатів прийнято рішення №83/1, яким ОСОБА_1 було надано в користування приміщення (підвального типу) за №87654321/II ОДН площею 48,65 кв.  м для заняття індивідуальною трудовою діяльністю під підсобне приміщення, яке розташоване біля прилеглого пляжу Аркадія в м.  Одесі, та передано у власність земельну ділянку для ведення особистого підсобного господарства розміром 0,6 га, яка прилягає до приміщення та межує зі складами, земляними осипами, парковою зоною та дорожньою ділянкою. Також, вищезазначеним рішенням КП Одеське МБТІ було доручено виготовити технічну документацію.
29.05.1991 Міжвідомчою комісією Приморської районної ради народних депутатів прийнято рішення №83/1, у відповідності з «Положенням про адресний реєстр міста Одеси» Комунальним підприємством «Право» було зарезервовано адресу для об`єкта нерухомого майна: АДРЕСА_1 про що свідчить довідка від 31.03.2011 №  333563/1.
15.09.2011 Комунальним підприємством «Одеське МБТІ та реєстрації об`єктів нерухомості» було виготовлено технічний паспорт на нежитлове підсобне приміщення підвального типу площею 48,7 кв. м в будинку АДРЕСА_1 .
Проведеною технічною інвентаризацією були зафіксовані технічні характеристики цього нежитлового приміщення підсобного підвального типу площею 48,7 кв. м в будинку АДРЕСА_1 , як об`єкту нерухомого майна, а саме встановлено: матеріал зовнішніх стін камінь черепашник; матеріал перекриття черепашник; приміщення складається з 1-го приміщення 48,7 кв. м; загальна площа приміщень 48,7 кв. м; висота приміщень 2 і 2,30 м.
19.10.2011 ОСОБА_1 звернувся до Департаменту комунальної власності Одеської міськради із заявою, в якій просив надати йому дозвіл викупити це нежитлове підсобне приміщення підвального типу пл.48,65 кв. м.
У листопаді 2011 року з листа директора Департаменту комунальної власності №01-13/6909 від 16.11.2011 на адресу Юридичного департаменту ОМР, ОСОБА_1 дізнався, що Одеська міська рада не визнала за ним право власності на зазначене приміщення та фактично відмовила у дозволі на викуп.
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 25.05.2012 по справі №  1522/11323/12 за ОСОБА_1 було визнано право власності за набувальною давністю на підсобне приміщення, загальною площею 48,65 кв.  м, яке розташоване за адресою: АДРЕСА_1
12.03.2013 Інспекцією ДАБК в Одеській області була зареєстрована Декларація про початок виконання будівельних робіт з реконструкції нежитлового приміщення під вирощування та сховища грибів без зміни геометричних розмірів за №  ОД 081130710341.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, прокурор, діючи в інтересах Міськради, звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Аналогічна норма містить і у статті 2 КАС, у редакції, чинній на момент розгляду справи.
Частиною другою статті 6 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року,  передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.
Подібна норма міститься і у статті 5 КАС, у чинній на сьогодні редакції.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1311  Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017  року, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах  повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС, у чинній на сьогодні редакції.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №  1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. 
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли  захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №  826/3492/18.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13  лютого 2019 року (справа №  826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою  статті 23 Закону №  1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою  статті 23 цього Закону  наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №  806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої  статті 23 Закону №  1697-VІІ  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам  закону  не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким  законом  надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №  1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві  закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві  самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №  1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Як убачається з матеріалів справи, що розглядається, змісту позовної заяви та уточнення до неї, заступник керівника Одеської місцевої прокуратури №  3 на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що реєстрація Спірної декларації порушує правові і організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що в цілому, суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави, при цьому зазначає, що спірне приміщення та земельна ділянка, у якій воно розташовано, перебувають у власності Міськради, що в свою чергу, згідно зі статтею 121 Конституції України, покладає на органи прокуратури обов`язок представництва інтересів держави в суді, також послався на те, що згідно з вимогами статті 121 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Доказом нездійснення Міськрадою захисту інтересів держави зазначив, що Міськрада не вживала заходів щодо оскарження незаконних судових рішень, а саме рішення Приморського районного суду міста Одеси від 25.05.2012 та рішення цього ж суду від 13.02.2014 (прийнятого за наслідками повторного розгляду за заявою прокурора про перегляд заочного рішення), якими було визнано право власності на спірний об`єкт нерухомості за ОСОБА_1 .
Отже, враховуючи аргументацію протиправності дій відповідача, предмет спору,  характер спірних правовідносин, прокурор в основному акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства у сфері містобудування, які допустив відповідач. При цьому, не навів обґрунтувань, які б свідчили про те, що орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави (у даному випадку Міськрада), не здійснює (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається) або неналежним чином здійснює свої повноваження (не може сам реалізувати своє право на судовий захист), що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.
З огляду на правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду,  підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що  прокурор не довів, що Міськрада не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже не довів підстав представництва.
Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.
Відповідно до частини другої статті 60 КАС, у редакції, чинній на час звернення з позовом, невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
У статті 108 КАС, у редакції, чинній на час звернення до адміністративного суду, передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 155 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017  року, пункт 1 частини першої статті 240 КАС, у чинній на сьогодні редакції).
Керуючись статтями  240, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - 
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017  року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20  грудня 2017 року скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким позовну заяву заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                          А.Ю. Бучик 
                                                                                                                Т.Г. Стрелець