П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
27 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 580/1780/19
Провадження № 11-83апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області (далі - Фонд, Управління Фонду відповідно) на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року (суддя Гаврилюк В. О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року (судді Пилипенко О. Є., Бєлова Л. В., Беспалов О. О.) у справі № 580/1780/19 за позовом Управління Фонду до Управління Держпраці у Черкаській області (далі - Управління Держпраці) про визнання протиправною відмови й зобов`язання вчинити певні діїта
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.        У червні 2019 року Управління Фонду звернулося до суду з позовом до Управління Держпраці, у якому просило:
-         визнати протиправною відмову відповідача від 15 березня 2019 року № 1913/07-21/1802 у проведенні повторного спеціального розслідування нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався з фізичною особою - підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_1 ;
-         зобов`язати Управління Держпраці провести повторне спеціальне розслідування вказаного нещасного випадку.
2.        На обґрунтування позову Управління Фондузазначило, що комісія з розслідування нещасного випадку (далі - спеціальна комісія) Управління Держпраці неповно з`ясувала всі обставини нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався з ФОП ОСОБА_1 під час виконання робіт у ФОП ОСОБА_2 , зокрема, щодо перевірки факту припинення трудових відносин між водієм ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 за день до нещасного випадку та укладення договору перевезення між цими ж особами, але вже як ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 у день нещасного випадку, за відсутності у ФОП ОСОБА_1 виду діяльності з перевезення вантажу (КВЕД 49.41). При дослідженні матеріалів розслідування викликає сумнів факт підписання договору від 28 листопада 2017 року № 1 про надання послуг з перевезення вантажів саме ОСОБА_1 , оскільки при візуальному порівнянні підпису ОСОБА_1 у паспорті, договорі та заяві про звільнення вбачається, що вони не є ідентичними. Крім того, у матеріалах справи є пояснювальна записка матері потерпілого, з якої вбачається, що сім`я ОСОБА_1 про його звільнення не знала, коли звернулася до ФОП ОСОБА_2 за отриманням трудової книжки сина, їй було відмовлено. На думку позивача, бездіяльність Управління Держпраці щодо відмови у проведенні повторного спеціального розслідування нещасного випадку є порушенням пункту 54 Порядку проведення розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Українивід 30 листопада 2011 року № 1232 (далі - Порядок № 1232).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.        Черкаський окружний адміністративний суд ухвалою від 15 липня 2019 рокузакрив провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.        Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 вересня 2019 рокуухвалу суду першої інстанції залишив без змін. 
5.        Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що ані Законом України від 23 вересня 1999 року№ 1105-XIV «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» (далі - Закон № 1105-XIV), ані іншими законодавчими актами не передбачене право Управління Фонду на звернення до адміністративного суду з позовом про визнання протиправною відмови Управління Держпраці у проведенні повторного спеціального розслідування та зобов`язання провести повторне спеціальне розслідування нещасного випадку, що стався з ФОП. До того ж суд першої інстанції зазначив про те, що ці правовідносини між сторонами не можуть бути предметом спору в суді. 
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.        Не погодившись із вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, Управління Фонду в касаційній скарзі зазначило, що вважає їх незаконними та необґрунтованими, оскільки суди неповно з`ясували обставини справи, а також неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
7.        Звертаючись до суду із цим адміністративним позовом, позивач, на його думку, намагався захистити право на повторне розслідування нещасного випадку, передбачене пунктом 54 Порядку № 1232.
8.        Управління Фонду зазначає, що цей спір виник унаслідок неналежного виконання публічно-владних функцій Управлінням Держпраці як суб`єктом владних повноважень щодо проведення повторного спеціального розслідування, покладеного на відповідача Порядком № 1232, а відтак цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
9.        На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
10.   У відзиві на касаційну скаргу Управління Держпраці просить відмовити в її задоволенні, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Відповідач зазначає, що касаційна скарга не містить доводів, які б спростували висновки судів попередніх інстанцій.
Рух касаційної скарги
11.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 жовтня 2019 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 27 лютого 2020 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12.   Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 березня 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
13.             Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
14.             Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15.             КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
16.             Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
17.             Такий обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративної юрисдикції продубльований і в пункті 5 частини першої статті 19 КАС України, яким передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
18.             Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.             Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
20.        Крім цього, право чи інтерес мають бути захищені судом у належний спосіб, який є ефективним.
21.             Матеріалами справи встановлено, що Управління Фонду як суб`єкт владних повноважень оскаржило до суду відмову Управління Держпраці від 15 березня 2019 року № 1913/07-21/1802 у проведенні повторного спеціального розслідування нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався з ФОП ОСОБА_1 29 листопада 2017 року, за пропозицією позивача (лист від 19 лютого 2019 року № 02-03-411), сформованою на підставі окремої думки до актів від 05 лютого 2019 року за формою Н-5 і Н-1 страхового експерта з охорони праці Черкаського міського відділення Управління Фонду Савенко І. А. як члена спеціальної комісії.
22.             Частиною першою статті 4 Закону № 1105-XIVпередбачено, що Фонд є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.
23.             Відповідно до частин першої, третьої статті 8 цього Закону виконавча дирекція Фонду є постійно діючим виконавчим органом правління Фонду. Виконавча дирекція є підзвітною правлінню Фонду та провадить діяльність від імені Фонду в межах та в порядку, визначених статутом Фонду та положенням про виконавчу дирекцію Фонду, що затверджується його правлінням, організовує та забезпечує виконання рішень правління Фонду.
Робочими органами виконавчої дирекції Фонду є її управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, що створюються за рішенням правління Фонду на підставі затвердженої ним структури органів Фонду. Управління виконавчої дирекції Фонду є юридичними особами, мають самостійні кошториси, печатки із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, а також мають відділення в районах і містах обласного значення. Відділення управлінь виконавчої дирекції Фонду є відокремленими підрозділами робочих органів виконавчої дирекції Фонду, що створюються за рішенням правління Фонду без статусу юридичної особи. Робочі органи виконавчої дирекції Фонду та їх відділення провадять свою діяльність від імені виконавчої дирекції Фонду в межах та порядку, визначених цим Законом, статутом Фонду, типовим положенням про робочі органи виконавчої дирекції Фонду та їх відділення, що затверджується правлінням Фонду, та положенням, затвердженим директором виконавчої дирекції Фонду.
24.             Статтею 9 Закону № 1105-XIVрегламентовано основні завдання і функції Фонду та його робочих органів, що кореспондуються з розділом 2 Статуту Фонду соціального страхування України, затвердженого постановою правління Фонду від 08 лютого 2017 року № 12 (далі - Статут).
25.             Згідно із частиною першою статті 9 Закону № 1105-XIVта пунктом 2.1 розділу 2 Статуту основними завданнями Фонду та його робочих органів, зокрема є: реалізація державної політики у сферах соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, медичного страхування; профілактика нещасних випадків.
26.             Положеннями частин першої та третьої статті 51 Закону № 1105-XIV визначено, щовиконання статутних функцій та обов`язків Фонду щодо запобігання нещасним випадкам покладається на страхових експертів з охорони праці, які мають право, зокрема: безперешкодно та в будь-який час відвідувати підприємства для перевірки стану умов і безпеки праці та проведення профілактичної роботи з цих питань; у складі відповідних комісій брати участь у розслідуванні нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, а також у перевірці знань з охорони праці працівників підприємств.
27.             Відповідно до частини другої статті 36 Закону № 1105-XIV факт нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання розслідується в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України, відповідно до Закону України від 14 жовтня 1992 року№ 2694-XII «Про охорону праці» (далі - Закон № 2694-XII).
28.             Процедуру проведення розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій, що сталися з працівниками на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності або в їх філіях, представництвах, інших відокремлених підрозділах (далі - підприємства), на час виникнення спірних правовідносин було визначено Порядком № 1232.
29.             Відповідно до пункту 36 цього Порядку спеціальному розслідуванню підлягають нещасні випадки із смертельними наслідками.
30.             Пунктом 38 Порядку № 1232 передбачено, що спеціальне розслідування нещасного випадку (крім випадків, передбачених пунктом 39 цього Порядку) проводиться спеціальною комісією, утвореною територіальним органом Держпраці за місцезнаходженням підприємства або за місцем настання нещасного випадку, у разі, коли нещасний випадок стався з ФОП чи особою, що забезпечує себе роботою самостійно, або внаслідок дорожньо-транспортної пригоди (події) за погодженням з органами, представники яких входять до її складу. До складу спеціальної комісії входять, зокрема: 
- посадова особа територіального органу Держпраці (голова комісії); 
- представник Фонду за місцезнаходженням підприємства або за місцем настання нещасного випадку в разі, коли нещасний випадок стався з ФОП чи особою, що забезпечує себе роботою самостійно, або внаслідок дорожньо-транспортної пригоди; 
- представник органу управління підприємства або місцевої держадміністрації у разі, коли зазначений орган відсутній або нещасний випадок стався з ФОП чи особою, що забезпечує себе роботою самостійно, або внаслідок дорожньо-транспортної пригоди; 
- представник роботодавця або роботодавець (у виняткових випадках); 
- представник первинної організації профспілки незалежно від членства потерпілого в профспілці.
31.             Згідно з пунктом 47 Порядку № 1232 за результатами спеціального розслідування складаються, зокрема акти за формою Н-5 і Н-1 (у разі, коли нещасний випадок визнано таким, що пов`язаний з виробництвом), які підписуються головою і всіма членами спеціальної комісії протягом п`яти днів після оформлення матеріалів спеціального розслідування. У разі незгоди із змістом акта (актів) член спеціальної комісії підписує його (їх) з відміткою про наявність окремої думки, яку викладає письмово. Окрема думка додається до акта за формою Н-5 і є його невід`ємною частиною.
32.             Як установлено матеріалами справи, Управління Фонду, посилаючись на пункт 54 Порядку № 1232, просить суд визнати відмову Управління Держпраці у проведенні повторного спеціального розслідування протиправною та зобов`язати відповідача провести повторне спеціальне розслідування нещасного випадку зі смертельним наслідком, що стався з ФОП ОСОБА_1 .
33.             Так, пунктом 54 Порядку № 1232 передбачено, що у разі надходження від роботодавця, робочого органу Фонду, представника профспілки, потерпілого або члена його сім`ї чи уповноваженої ним особи, яка представляє його інтереси, скарги або їх незгоди з висновками спеціальної комісії щодо обставин і причин настання нещасного випадку керівник Держпраці або його територіального органу з метою забезпечення об`єктивності проведення спеціального розслідування має право призначити повторне (додаткове) спеціальне розслідування нещасного випадку спеціальною комісією в іншому складі, за результатами її роботи скасувати акти за формою Н-5 і Н-1, притягти до відповідальності посадових осіб підприємства та органів Держпраці, які порушили вимоги цього Порядку. Рішення спеціальної комісії в іншому складі щодо результатів повторного (додаткового) спеціального розслідування обставин і причин настання нещасного випадку може бути оскаржено лише у судовому порядку.
34.             З огляду на викладене робочий орган Фонду в разі незгоди з висновками спеціальної комісії щодо обставин і причин настання нещасного випадку може подати відповідну скаргу на ім`я керівника Держпраці або його територіального органу, який за результатами її розгляду наділений правом, а не обов`язком, призначити повторне (додаткове) спеціальне розслідування нещасного випадку спеціальною комісією в іншому складі, за результатами її роботи скасувати акти за формою Н-5 і Н-1, притягти до відповідальності посадових осіб підприємства та органів Держпраці, які порушили вимоги Порядку № 1232. При цьому Законом № 1105-XIV та Порядком № 1232 Фонду не надано право звернення до суду в разі відмови керівника Держпраці або його територіального органу призначити повторне (додаткове) спеціальне розслідування нещасного випадку спеціальною комісією в іншому складі, тоді якрішення спеціальної комісії в іншому складі щодо результатів повторного (додаткового) спеціального розслідування обставин і причин настання нещасного випадку може бути оскаржено лише в судовому порядку.
35.             Ефективним способом захисту права Управління Фонду є звернення до суду з позовом до Управління Держпраці про скасування актів за формою Н-5 і Н-1.
36.             Виходячи зі змісту вказаного Порядку, в акті (форми Н-5) розслідування нещасного випадку, що стався, зазначаються відомості про потерпілого /потерпілих/, характеристика об`єкта, дільниці та місця, де стався нещасний випадок, обставини, за яких стався нещасний випадок, причини нещасного випадку, заходи щодо усунення причин виникнення нещасного випадку, висновок комісії.
37.             В акті про нещасний випадок, пов`язаний з виробництвом (форма Н-1), вказуються дані і відомості про дату і час настання нещасного випадку, найменування підприємства, працівником якого є потерпілий, про потерпілого, проведення навчання та інструктажу з охорони праці, проходження медичного огляду, обставини, за яких стався нещасний випадок, причини нещасного випадку, діагноз потерпілого, осіб, що допустили порушення вимог законодавства про охорону праці, свідків нещасного випадку, заходів щодо усунення причин нещасного випадку.
38.             До складу спеціальної комісії, з актами якої не погоджується Управління Фонду, входять не лише представники органів державної влади, але й інші особи. При цьому спеціальна комісія не здійснювала владні управлінські функції на основі законодавства, а розслідувала нещасний випадок зі смертельним наслідком, про що 05 лютого 2019 року склала відповідні акти за формою Н-5 і Н-1, які не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, а тому не можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді (незалежно від суб`єкта звернення до суду).
39.             Справи про оскарження актів спеціального розслідування нещасних випадків зі смертельним наслідком розглядаються в порядку цивільного судочинства, оскільки спір стосується життя і здоров`я фізичної особи, що є її особистим немайновим правом, захист якого здійснюється, зокрема, за нормами цивільного законодавства (стаття 275 Цивільного кодексу України), або виникають із трудових правовідносин.
40.             Аналогічні висновки Великої Палати Верховного Суду викладені в постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 2а-2555/11/2670 (провадження № 11-833апп18), від 23 січня 2019 року у справі № 522/24781/16-ц (провадження № 14-467цс18), від 13 лютого 2019 року у справі № 826/4176/18 (провадження № 11-1302апп18) та від 27 березня 2019 року у справі № 640/14775/16-ц (провадження № 14-657цс18).
41.             Ураховуючи викладене, суд першої інстанції, з позицією якого погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку про закриття провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
42.             При цьому апеляційний суд правильно послався на те, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто поняття стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43.             Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
44.             За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
45.             Оскільки оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській областізалишити без задоволення.
2. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков 
Судді:                             Н. О. Антонюк                                                        Л. М. Лобойко
                                      Т. О. Анцупова                                                       Н. П. Лященко
                                               С. В. Бакуліна                                                         О. Б. Прокопенко
                                      В. В. Британчук                                                     В. В. Пророк
                                               Ю. Л. Власов                                                           Л. І. Рогач
                                      М. І. Гриців                                                              В. Ю. Уркевич
                                      Ж. М. Єленіна                                                         О. Г. Яновська
О. Р. Кібенко