ПОСТАНОВА
Іменем України

07 травня 2020 року 
Київ
справа №640/8411/19
адміністративне провадження №К/9901/36175/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №640/8411/19
за позовом Одеського національного медичного університету до МОЗ України, виконуючого обов`язки Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії, Головного управління державної казначейської служби України в Одеській області, Державної казначейської служби України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства охорони здоров`я України на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 26 вересня 2019 року (прийняте у складі головуючого Амельохіна В.В.) постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від  21 листопада 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Бужак Н.П., суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.),
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. Одеський національний медичний університет звернувся (далі - заявник, позивач, ОНМедУ) до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства охорони здоров`я України, Виконуючого обов`язки Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області, Державної казначейської служби України в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України (01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) та виконувача обов`язків Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії (адреса: 01021, м.Київ, вул. Грушевського, буд. 7, РНКОПП: невідомий) щодо незатвердження кошторисів Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України».
- зобов`язати Міністерство охорони здоров`я України (01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) та виконувача обов`язків Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляну Надію (адреса: 01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, РНКОПП: невідомий) вчинити дії, а саме: затвердити кошториси Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України»;
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області (ідентифікаційний код: 37607526, місцезнаходження: 65023, м.Одеса, вул.Садова, 1-А) та Державної казначейської служби України (ідентифікаційний код: 37567646, місцезнаходження: 01601, м. Київ, вул. Бастіонна, 6) щодо ненадання попередження Міністерству охорони здоров`я України (01021, м.Київ, вул.Грушевського, буд.7, ідентифікаційний код: 00012925) про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а саме: порушення Міністерством охорони здоров`я України порядку та термінів розгляду і затвердження кошторисів Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік;
- зобов`язати Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області та Державну казначейську службу України вчинити дії, а саме: надати попередження Міністерству охорони здоров`я України (01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а саме: порушення Міністерством охорони здоров`я України порядку та термінів розгляду і затвердження кошторисів Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік.
2. Обґрунтовуючи вимоги позивач зазначив, що МОЗ України та в.о. Міністра охорони здоров`я України Супрун У. невиконано своїх обов`язків та незатвердження кошторисів ОНМУ на 2019 рік, а також неналежним виконанням ГУ ДКСУ в Одеській області та ДКСУ своїх прав та обов`язків щодо надання попередження МОЗ України про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від  21 листопада 2019 року позовні вимоги було задоволено частково.
3.1. Визнано протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України щодо незатвердження кошторисів Одеського національного медичного університету  на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України».
3.2. Зобов`язано Міністерство охорони здоров`я України вчинити дії, а саме: затвердити кошториси Одеського національного медичного університету на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 «Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання»;
- за КПКВК 2301070 «Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації»;
- за КПКВК 2301170 «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України».
3.3. У іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не виконував свого обов`язку головного розпорядника бюджетних коштів та не затвердив бюджету університету на 2019 рік, що свідчить про порушення відповідачем статті 22 Бюджетного Кодексу та пункту 31 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМ України від 28 лютого 2002 року №228, статей 29,62,71 Закону України «Про вищу освіту».
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції 
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції було винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, просить їх скасувати та закрити провадження у справі.
6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги відповідач зазначає, що МОЗ України не призначало ОСОБА_1 виконуючим обов`язків ректора ОНМедУ. А тому, затвердження кошторисів означає надання неуповноваженій особі необмежене право розпоряджатися коштами Одеського національного медичного університету. Тобто, затвердження МОЗ України кошторисів Одеського національного медичного університету на 2019 рік за даних обставин було б порушенням законодавства України.
6.1. Також, відповідач стверджує, що судами не досліджено повноваження ОСОБА_1 представляти інтереси Одеського національного медичного університету.
6.2. Крім того, Міністерство охорони здоров`я України є засновником Одеського національного медичного університету, отже спірні відносини у справі № 640/8411/19 носять приватно-правовий характер, оскільки вказані відносини виникли між, по суті, двома юридичними особами, а спір стосується забезпечення діяльності Університету в межах повноважень засновника. Таким чином, даний спір може бути вирішений лише в порядку господарського судочинства у встановленому законодавством порядку.
7. Позивач надав відзив на касаційну скаргу позивача, в якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить останню залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. Одеським національним медичним університетом за підписом ОСОБА_1 направлено на затвердження до МОЗ України кошториси на 2019 рік, що підтверджується листами від 23 січня 2019 року № 01-05/29, від 28 січня 2019 року № 01-05/38, № 01-05/40, № 04-05/41, від 13 лютого 2019 року № 01-05/80, зокрема:
- за КПКВК 2301020 "Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання";
- за КПКВК 2301070 "Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації";
- за КПКВК 2301170 "Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України" (далі - кошториси ОНМедУ на 2019 рік).
9. Листами від 23 січня 2019 року № 102-13/4318/1736 та від 08 лютого 2018 року № 02.1-21/9/3430 МОЗ України відмовлено у затвердженні кошторисів ОНМедУ на 2019 рік з підстав підписання документів неуповноваженою на те особою.
10. 22 березня 2019 року ОНМедУ направив підписані проректором з науково-педагогічної роботи ОСОБА_2 кошториси ОНМедУ на 2019 рік, що підтверджується листом № 01-05/23.
11. МОЗ України повернуло проекти кошторисів ОНМедУ на 2019 рік без розгляду, що підтверджується листом МОЗ України № 10.2-13/5117/9413 від 08 квітня 2019 року.
12. Уважаючи таку бездіяльність МОЗ України щодо незатвердження кошторисів ОНМедУ на 2019 рік та органів Казначейства щодо не усунення порушень МОЗ України бюджетного законодавства протиправною, а свої права на отримання бюджетних коштів, здійснення фінансово-господарської діяльності та розпорядження бюджетними коштами порушеним, позивач звернувся з даним позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування  (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
13. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-ІХ).
15. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закон № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
16. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
17.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
18.          За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
19. Відповідно до пункту 4 розділу І Статуту Одеського національного медичного університету, затвердженого Наказом МОЗ України від 18 серпня 2016 року № 863, Університет утворений у формі державної установи, що знаходиться в управлінні Міністерства охорони здоров`я України та працює на засадах неприбутковості.
20. Згідно з частиною першою статті 71 Закону України "Про вищу освіту" фінансування державних закладів вищої освіти здійснюється за рахунок коштів державного бюджету на умовах державного замовлення на оплату послуг з підготовки фахівців, наукових і науково-педагогічних кадрів та за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством, з дотриманням принципів цільового та ефективного використання коштів, публічності та прозорості у прийнятті рішень.
21. Відповідно до пункту 1 розділу VIII фінансування Університету здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, а також за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством, з дотриманням програмно-цільового методу та принципів цільового та ефективного використання коштів, публічності та прозорості у прийнятті рішень.
22. Частиною першою статті 23 Бюджетного кодексу України визначено, що  будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.
23. Відповідно до частини першої статті 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів, зокрема, беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.
24. Згідно з пунктом 30 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України кошторис - основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов`язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.
25. Відповідно до частини першої статті третьої Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.
26. Згідно з частиною 12 статті 23 Бюджетного кодексу України усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, крім випадків, передбачених цим Кодексом.
27. Відповідно до пункту 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228, установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, а вищим навчальним закладам та науковим установам, закладам охорони здоров`я також за наявності затверджених планів використання бюджетних коштів і помісячних планів використання бюджетних коштів.
Установи мають право брати бюджетні зобов`язання витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду, а вищі навчальні заклади та наукові установи, заклади охорони здоров`я також установлених затвердженими планами використання бюджетних коштів і помісячними планами використання бюджетних коштів.
28. Пунктом 3 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228, передбачено, що установа незалежно від того, чи веде вона бухгалтерський облік самостійно, чи обслуговується централізованою бухгалтерією, для забезпечення своєї діяльності складає індивідуальні кошториси, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду, зведення показників спеціального фонду кошторису за кожною виконуваною нею бюджетною програмою (функцією), а вищі навчальні заклади та наукові установи, заклади охорони здоров`я також індивідуальні плани використання бюджетних коштів та індивідуальні помісячні плани використання бюджетних коштів.
29. Відповідно до пункту 4 частини п`ятої  статті 22 Бюджетного кодексу України кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів) затверджує головний розпорядник бюджетних коштів.
30. Пунктом 1 розділу ІІІ Статуту Одеського національного медичного університету МОЗ України затверджує кошторис доходів та видатків.
31. Відповідно до пункту 31 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228, кошториси, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду, помісячні плани використання бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів повинні бути затверджені протягом 30 календарних днів після затвердження розписів відповідних бюджетів.
32. Згідно з пунктом 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228, обов`язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, виплату стипендії, а також на господарське утримання установ.
VI. Позиція Верховного Суду
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
33. Предметом судового контролю у цій справі є дії МОЗ України щодо незатвердження кошторисів ОНМУ на 2019 рік у зв`язку з тим, що проекти кошторисів на 2019 рік були направлені за підписом ОСОБА_1, якого МОЗ України не уповноважувало виконувати обов`язки ректора Одеського національного медичного університету.
34. Судами попередніх інстанцій установлено, що МОЗ України є головним розпорядником бюджетних коштів, який затверджує кошториси Одеського національного медичного університету на 2019 рік протягом 30 календарних днів після затвердження розписів відповідних бюджетів у 2019 році.
35. 23.11.2018 року прийнято Закон України "Про Державний бюджет України на 2019 рік", який набрав чинності 01.01.2019 року.
36. Додатком № 3 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" передбачено Розподіл видатків Державного бюджету України на 2019 рік за КПКВК:
- 2301020 "Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання", загальна сума: 157 798, 8 грн.
- 2301070 "Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації", загальна сума: 5 280 157, 5 грн.
- 2301170 "Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України" 1 569 827, 8 грн.
37. Розпис Державного бюджету України на 2019 рік затверджений Міністром фінансів України О. Маркаровою 21.12.2018 року.
38. З 21.01.2019 року органи Казначейства здійснювали операції з розрахунково-касового обслуговування розпорядників коштів бюджету тільки відповідно до затверджених та зареєстрованих у обліку відповідних органів Казначейства кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів.
39. Одеський національний медичний університет направляв до Міністерства охорони здоров`я України кошториси, проте останні були повернуті Міністерством без розгляду.
40. У листі від 23.01.2019 року за №102-13/4318/1736 (т.1 а.64) Міністерство охорони здоров`я повернуло без розгляду проекти кошторисів на 2019 рік за підписом ОСОБА_1, якого МОЗ України не уповноважувало виконувати обов`язки ректора Одеського національного медичного університету.
41. 08.02.2019 року Міністерство охорони здоров`я листом №02.1-21/9/3430 повторно повернуло без розгляду листи Одеського національного медичного університету за підписом ОСОБА_1, якого МОЗ не уповноважувало виконувати обов`язки ректора Університету (т.1,а.70).
42. 08.04.2019 року листом №10.2-13/5117/94-13 МОЗ України повідомило Одеський національний медичний університет про розгляд листа від 23.04.2019 року щодо затвердження кошторисів та повернуло проекти кошторисів на 2019 рік у зв`язку з тим, що наказ Одеського національного медичного університету від 15.02.2019 року підписано особою, яку МОЗ України не уповноважувало на право підпису таких документів.
43. Колегія суддів погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції, що відповідачем порушено вимоги статті 22 Бюджетного Кодексу та пункту31 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМ України від 28 лютого 2002 року №228, ст. 29,62,71 Закону України «Про вищу освіту», оскільки відповідач не виконував свого обов`язку головного розпорядника бюджетних коштів та не затвердив бюджету університету на 2019 рік, 
44. Обґрунтовуючи свої дії МОЗ України зазначає, що незатвердження кошторисів ОНМУ на 2019 рік відбувались у зв`язку з тим, що  проекти кошторисів на 2019 рік за підписом ОСОБА_1, якого МОЗ України не уповноважувало виконувати обов`язки ректора Одеського національного медичного університету, проте колегія суддів вважає вказані посилання необґрунтованими виходячи з наступного.
45. Колегія суддів звертає увагу скаржника на те, у матеріалах справи відсутнє рішення Міністерства юстиції України або суду щодо скасування реєстраційної дії щодо внесення ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань керівником Одеського національного медичного університету, відомості щодо керівника Одеського національного медичного університету ОСОБА_1 не виключені з державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань та не скасовані.
46. Отже, доводи МОЗ України про те, що ОСОБА_1 не є уповноваженою особою на підпис кошторису, оскільки не призначався МОЗ України на керівну посаду, колегія суддів вважає не може бути доказом обгрунтованості бездіяльності відповідача щодо не затвердження кошторисів Університету.
47. Крім того, питання щодо законності призначення на посаду керівника Університету ОСОБА_1 є окремим предметом судового розгляду.
48. Підсумовуючи викладене та  враховуючи ту обставину, що ОСОБА_1 на час підписання кошторису був офіційно внесений до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань як керівник з 31.08.2018 року (т.в.о. ректора Одеського національного медичного університет, який має право здійснювати безпосереднє управління діяльністю Одеського національного медичного університету),  колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що у МОЗ України не було правових підстав для повернення кошторисів без розгляду.
49. Стосовно доводів касатора, що указаний спір може бути вирішений лише в порядку господарського судочинства у встановленому законодавством порядку з посиланням на справу №826/12470/18, колегія суддів зазначає наступне.
50. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
51. Так, Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року в справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
52. Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
53. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
54. Відповідно до пункту першого частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
55. Тобто, чинне адміністративне процесуальне законодавство наділяє юридичну особу правом на звернення до адміністративного суду із позовом щодо оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
56. Ужитий у вказаних процесуальних нормах термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України.
57. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно- владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір. Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16.
58. До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17.
59. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 03 липня 2018 року по справі №826/27224/15 наголосила на тому, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
60. Відповідно до пункту другого частини першої статті четвертої КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
61. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
62. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.
63. Зі змісту позовних вимог вбачається, що предметом перевірки у даній справі є виключно дотримання МОЗ України, ГУ ДКСУ в Одеській області та ДКСУ як суб`єктами владних повноважень під час виконання публічно-владних управлінських функцій вимог чинного бюджетного законодавства.
64. Виходячи із вищезазначеного, а також вимог статей 5, 19 КАС України, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів юридичних осіб з органом державної влади, предметом яких є перевірка законності дій чи бездіяльності цих органів, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
65. Також, є безпідставними посилання МОЗ України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року у справі №826/12470/18, якою закрито провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до МОЗ України про визнання протиправним та скасування наказів від 11.07.2018 та від 24.07.2018 року, оскільки обставини справи №826/12470/18 відрізняються від обставин справи№ 640/8411/19. 
66. Так, у справі №826/12470/18 оскаржувались накази про призначення та продовження комісійної перевірки МОЗ України, а не протиправна бездіяльність МОЗ України як головного розпорядника бюджетних коштів.
67. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення судів у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно надано оцінку всім аргументам учасників справи у тій мірі, в якій це необхідно для правильного розумінням ухваленого судами рішення.
68.          Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
69.          За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
70.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
71. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
72. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України залишити без задоволення.
2.          Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 вересня 2019 року постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від  21 листопада 2019 року в цій справі залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                           О.О. Шишов

Судді                                                                                                                        І.В. Дашутін

                                                                                                                               М.М. Яковенко