ПОСТАНОВА
Іменем України

30 квітня 2020 року 
Київ
справа №820/1830/18
адміністративне провадження №К/9901/66590/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О., 
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М., 

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу 
за позовом Комунального підприємства «Харківські теплові мережі» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.06.2018, ухвалене у складі головуючого судді Кухар М.Д., та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2018, прийняту у складі колегії суддів: Перцової Т.С. (головуючий), Жигилія С.П., Спаскіна О.А.
І. Суть спору
1. У березні 2018 року Комунальне підприємство (далі - КП) «Харківські теплові мережі» звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому просило суд визнати протиправною та скасувати пункт перший вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 27.03.2017 №20-06-25/2249 про усунення виявлених ревізією фінансово - господарської діяльності КП «ХТМ» порушень законодавства з фінансових питань.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги КП «Харківські теплові мережі» зазначило, що вважає оскаржуваний пункт вимоги таким, що не відповідає приписам чинного законодавства, порушує права та законні інтереси позивача.
3. Зокрема, позивач вказує, що відповідач зробив неправомірний висновок щодо завищення позивачем в Розрахунку обсягу заборгованості за минулі роки різниці в тарифах за послуги теплопостачання для населення розміру заборгованості на суму 1906291,67 грн. Такі висновки, на думку позивача, призвели до прийняття оскаржуваної в цій справі вимоги, яка є обовязковою до виконання та приписує усунути виявлені ревізією порушення.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що 01.03.2017 фахівцями Північно-східного офісу Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «ХТМ» за період з 01.08.2015 по 31.12.2015, у тому числі використання коштів субвенції, наданої у 2015 році з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, опалення та постачання гарячої води, послуги з централізованого водопостачання, водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання, водовідведення, опалення та постачання гарячої води тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування.
6. За наслідками ревізії складено акт № 06-12/1 (том 1, а.с. 19-40), яким зафіксовано, крім іншого, порушення пункту 5 Порядку № 375, а саме: позивачем до складу загальновиробничих витрат у перевіреному періоді було включено вартість робіт з ремонту та повірки приладів обліку, які були профінансовані за рахунок коштів, вивільнених від сплати податку на землю. Дані витрати були враховані позивачем при складанні Розрахунку обсягу заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію для населення.
7. У зв`язку з наведеним перевіряючими особами Північно-східного офісу Держаудитслужби було зроблено висновок про те, що внаслідок подвійного включення до Розрахунку обсягу заборгованості за минулі роки різниці в тарифах за послуги з теплопостачання для населення (витрат з ремонту та повірки засобів обліку теплової енергії, які проведені за рахунок коштів, вивільнених від сплати податку на землю) та суми нарахованої пільги зі сплати податку на землю, обсяг відшкодування з бюджету в якості субвенції на покриття різниці в тарифах на послуги теплопостачання для населення було завищено позивачем на загальну суму 1906291,67 грн.
8. 14.03.2017 позивачем було подано заперечення на акт перевірки (том 1, а.с.41-45), які за результатами їх розгляду були залишені без задоволення (том 1, а.с.48-56).
9. На підставі наведених висновків акту ревізії керівником Північно-східного офісу Держаудитслужби, з урахуванням наданих позивачем заперечень на акт ревізії, на адресу позивача було направлено обов`язкову до виконання вимогу про усунення виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності порушень законодавства з фінансових питань від 27.03.2017 № 20-06-25/2249 (том 1, а.с. 9-11).
10. Згідно з пунктом 1 вказаної вимоги позивача було зобов`язано опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, завдані зазначеними порушеннями, в установленому законодавством порядку. Для усунення зазначених порушень запропоновано, зокрема, скоригувати (зменшити) суму заборгованості за минулі роки з різниці в тарифах на теплову енергію, надану населенню м. Харкова на 1906291,67 грн.
11. Листом від 07.04.2017 № 09-1555 позивач повідомив відповідача про усунення порушень, які були виявлені за результатами проведеної ревізії, крім порушення Порядку № 375.
12. Не погодившись із зазначеним вище порушенням, виявленим ревізією та вимогою в частині необхідності його усунення, позивач звернувся до суду з цим позовом про визнання протиправним та скасування пункту 1 вимоги від 27.03.2017 № 20-06-25/2249.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
13. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 21.06.2018 позовні вимоги задовольнив повністю.
14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з невідповідності пункту 1 оскаржуваної вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби про усунення виявлених ревізією фінансово - господарської діяльності порушень вимогам законодавства.
15. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 05.09.2018 підтримав позицію суду першої інстанції та за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
16. У касаційні скарзі Південно-східний офіс Держаудитслужби, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
17. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час прийняття спірної вимоги, далі - Закон № 2939-XII).
20. Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
21. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
22. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
23. Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
24. Уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
25. Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).
26. Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
27. За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; вертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
28. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
VI. Оцінка Верховного Суду
29. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
30. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
31. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
32. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
33. Отже, у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
34. Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
35. Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, у постановах від 07.10.2014 у справі № 21-368а14, від 14.10.2014 у справі №21-453а14, від 18.11.2014 у справі №21-461а14, від 20.01.2015 у справі №21-601а14, від 27.01.2015 у справі № 21-436а14, від 10.02.2015 у справі №21-632а14, від 15.04.2014 у справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, від 29.05.2017 у справі №826/6304/16, від 23.02.2016 у справі №818/1857/14 тощо.
36. Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а.
37. У справі, яка розглядається КП «Харківські теплові мережі» просить скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 27.03.2017 № 20-06-25/2249 про усунення виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності КП «Харківські теплові мережі» порушень законодавства з фінансових питань в частині пункту 1 вимоги.
38. Верховний Суд наголошує, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Натомість, у справі, яка розглядається, Північно-східного офіс Держаудитслужби пред`явив вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії КП «Харківські теплові мережі», при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
39. Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.
40. Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2019 у справі № 820/339/17, від 11 лютого 2020 у справі № 804/2282/16.
41. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову оскільки оскаржувана вимога не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.
42. За такого правового регулювання та обставин справи суди першої й апеляційної інстанцій, належним чином установивши фактичні обставини справи, дійшли помилкового висновку про протиправність дій відповідача та, відповідно, наявність підстав для задоволення позову.
43. Ураховуючи приписи пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ, а також те, що касаційні скарги на судові рішення в цій справі були подані до набрання чинності цим Законом і рогляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає їх у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020).
44. Отже, з огляду на приписи частини першої статті 351 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із ухваленням у справі нового рішення про відмову у задоволенні заявлених позовних вимог.
VII. Судові витрати
45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби задовольнити.
2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2018 року у справі № 820/1830/18 скасувати.
3. Ухвалити у справі № 820/1830/18 нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Комунального підприємства «Харківські теплові мережі» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги від 27.03.2017 №20-06-25/2249 відмовити повністю.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                                       О.О. Шишов

Судді                                                                                                                    І.В. Дашутін
                                                                                                                
                                                                                                                             М.М. Яковенко