ПОСТАНОВА
Іменем України

02 квітня 2020 року 
Київ
справа №821/229/17
адміністративне провадження №К/9901/38877/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В., 
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Таврида-Плюс» (далі - ТОВ «Таврида-Плюс» на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року (прийняту судом у складі судді Хом`якової В.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року (постановлену судом у складі: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів: Федусика А.Г., Танасогло Т.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 до Херсонської обласної державної адміністрації (далі - Облдержадміністрація), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Каланчацька районна державна адміністрація, ТОВ «Таврида-Плюс», про визнання протиправним та скасування рішення,  -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2017 року позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом, у якому просили скасувати розпорядження Обладміністрації від 02 листопада 2016  року №  847 «Про скасування розпоряджень голови Каланчацької районної державної адміністрації» (далі - Спірне розпорядження).
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 06 квітня 2017  року позов задовольнив. Скасував Спірне розпорядження.
Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 19 вересня 2017 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що скасованими розпорядженнями голови Каланчацької районної державної адміністрації погоджено місця розташування земельних ділянок позивачів для подальшої передачі у власність, надано дозволи на розробку проектів землеустрою, а також надано згоду на виділення в натурі земельних ділянок. У свою чергу, на виконання вказаного розпорядження позивачами замовлено виготовлення проектів землеустрою, відповідних земельних ділянок. Тому, зазначені вище розпорядження голови Каланчацької районної державної адміністрації є ненормативними правовими актами одноразового застосування, які вичерпали свою дію фактом його виконання, внаслідок чого такі розпорядження не можуть бути в подальшому скасовані державною адміністрацією вищого рівня.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
17 жовтня 2017 року ТОВ «Таврида-Плюс» звернулося до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права.
Спірне розпорядження прийнято на підставі статті 118 Конституції України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які передбачають, що рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017  року №  2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ). З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. 
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 березня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т.О., судді: Кравчук В.М., Стародуб О.П.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року №  740/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко  С.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Позивачі є власниками земельних часток (паїв) на території Каланчацької селищної ради Херсонської області, що посвідчено сертифікатами про право власності на земельну ділянку (пай), видані Каланчацькою районною державною адміністрацією на підставі схеми паювання у 2000 році земель, переданих у колективну власність КСП «Жовтневий».
При цьому, позивачі у різний період часу звернулись до Каланчацької селищної ради із заявами про викопіювання місця розташування земельної ділянки.
Отримавши від Каланчацької селищної ради викопіювання місця розташування земельної частки (пая) із зазначенням контуру та номеру ділянки, її площі, підписані селищним головою та землевпорядником, позивачі звернулись до Каланчацької РДА із заявами про виділення їм в натурі (на місцевості) належні згідно із сертифікатами земельні частки (паї), у межах земель колективної власності КСП «Жовтневий».
Так, ОСОБА_2 мала сертифікат на земельну частку (пай), розміром 5,0 умовних кадастрових гектарах, та в липні 2013 року вона звернулась до Каланчацької РДА із заявою про виділення в натурі земельну частку (пай) площею 3,93 га, згідно викопіювання з плану землекористування, здійсненого селищним головою та землевпорядником, їй запропоновано ділянку в контурі 54, ділянка АДРЕСА_1. Розпорядженням Каланчацької РДА від 22 серпня 2013 року № 311 «Про погодження місця розташування земельних ділянок та виділення в натурі земельної частки (паю)» райдержадміністрацією погоджене місце розташування земельної ділянки для подальшого надання у власність ОСОБА_2 та надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та на виділення в натурі земельної ділянки.
ОСОБА_6 мала сертифікат на земельну частку (пай), розміром 5,0 в умовних кадастрових гектарах. Розпорядженням Каланчацької РДА від 24  липня 2014 року № 238 «Про погодження місця розташування земельних ділянок та виділення в натурі земельної частки (паю)» погоджене місце розташування земельної ділянки, яка буде надаватись у власність громадянці ОСОБА_6 , в контурі № 54 ділянка № АДРЕСА_2, площею 3,93 га, та дана згода на виділення в натурі земельної ділянки та на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
ОСОБА_1 отримав сертифікат, розміром 5,0 умовних кадастрових гектар, на праві спадщини від ОСОБА_13 , розпорядженням Каланчацької РДА від 05 червня 2013 року № 196 йому погоджене місце розташування земельної ділянки в контурі № 53, ділянка № АДРЕСА_3, дана згода на виділення в натурі земельної ділянки та дано дозвіл на розробку проекту землеустрою.
ОСОБА_12 отримав сертифікат на земельну частку (пай) у спадщину від ОСОБА_14 та звернувся до Каланчацької РДА із заявою про виділення в натурі належну йому згідно з сертифікатом земельну частку (пай) площею, 3,93 га. Розпорядженням Каланчацької РДА від 03 квітня 2015 року №134 «Про погодження місця розташування земельних ділянок та виділення в натурі земельної частки (паю)» погоджено місце розташування земельної ділянки, яка буде надаватись у власність ОСОБА_12 в контурі № 48 , ділянка АДРЕСА_4, орієнтовною площею 3,93 га, та дана згода на виділення в натурі земельної ділянки та дозвіл на замовлення проекту землеустрою.
ОСОБА_4 звернулась до Каланчацької РДА про виділення в натурі належної їй земельної частки (паю), площею 3,93 га, внаслідок чого розпорядженням Каланчацької РДА від 19 серпня 2013 року № 306 погоджено місце розташування земельної ділянки ОСОБА_4 відповідно до схеми паювання земель колишнього КСП «Жовтневий» в контурі № 48, ділянка № АДРЕСА_5, та дано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення ділянки у власність, дано згоду на виділення в натурі ділянки.
ОСОБА_11 отримав у спадщину від ОСОБА_15 сертифікат на земельну ділянку (пай), розміром 5,0 га, та звернувся до Каланчацької РДА із заявою про виділення в натурі земельної частки (паю), площею 3.93 га. Розпорядженням Каланчацької РДА від 03 квітня 2015 року № 133 погоджено місце розташування земельної ділянки ОСОБА_11 в контурі № 48 , ділянка № АДРЕСА_6 , орієнтовною площею 3,93 га, та дано згоду на виділення в натурі ділянки та дозвіл на замовлення розробки проекту землеустрою.
ОСОБА_16 отримав у спадщину від ОСОБА_17 сертифікат на земельну ділянку (пай) та звернувся до Каланчацької РДА із заявою про виділення в натурі належної йому земельної частки (паю), площею 3,93 га. Розпорядженням Каланчацької РДА від 11 вересня 2013 року №330 «Про погодження місця розташування земельних ділянок та виділення в натурі земельної частки (паю)» погоджено місце розташування земельної ділянки в контурі № 48 , ділянка № АДРЕСА_7 , загальною площею 3,93га, та дана згода на виділення в натурі та дозвіл на розробку проекту землеустрою.
ОСОБА_10 отримала у спадщину від ОСОБА_18 сертифікат на земельну ділянку, розміром 5,0 умовних кадастрових гектарів. Розпорядженням Каланчацької РДА від 15 листопада 2013 року № 422 «Про погодження місця розташування земельних ділянок та виділення в натурі земельної частки (паю)» погоджено місце розташування земельної ділянки в контурі № 54 , ділянка № АДРЕСА_8, та дана згода на виділення в натурі земельної ділянки та на замовлення розробки проекту землеустрою.
ОСОБА_9 отримала у спадщину земельну частку (пай), розміром 5, 0 га. від ОСОБА_19 . Розпорядженням Каланчацької РДА від 01  липня 2013 року № 232 дано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки в контурі № 53 , ділянка № АДРЕСА_9, та дано дозвіл на виготовлення технічної документації.
Громадянам ОСОБА_7 та ОСОБА_8 , які отримали у спадщину право на 1/2 земельної частку (пай), розміром 5,0 гектарів, який належав ОСОБА_20 , звернулись до Каланчацької РДА із заявами про виділення по 1/2 паю, виділена ділянка площею 3.23 га. в контурі № 53 ділянка № АДРЕСА_10. Каланчацькою РДА прийнято розпорядження від 22 червня 2012 року № 305 про погодження місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Розпорядженням Каланчацької РДА від 09 липня 2013 року №  243 «Про погодження місця розташування земельних ділянок та виділення в натурі земельної частки (паю)» ОСОБА_21 , власниці успадкованого сертифікату на земельну частку (пай) від ОСОБА_22 , погоджено місце розташування земельної ділянки в контурі № 53, ділянка № АДРЕСА_11 , та наданано згоду на виділення в натурі земельної ділянки для ведення товарного сільгоспвиробництва, та на замовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Також розпорядженням Каланчацької РДА від 16 вересня 2013 року № 337 «Про погодження місця розташування земельної ділянки та виділення в натурі земельної частки (паю)» ОСОБА_21 , власниці успадкованого від ОСОБА_23 сертифікату, погоджено місце розташування земельної ділянки, площею 3,93 га., в контурі № 54 , ділянка № АДРЕСА_12, та дано згоду на виділення в натурі ділянки та на розробку проекту землеустрою.
При цьому, позивачі, у період з 01 червня 2012 року по 31 грудня 2015 року, звернулись до землевпорядної організації за виготовленням проектів землеустрою, щодо відведення земельних ділянок їм у власність для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель КСП «Жовтневий» та отримали відповідні проекти землеустрою.
Розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 02  листопада 2016 року № 847 «Про скасування розпоряджень голови Каланчацької районної державної адміністрації» з огляду на незаконність та невідповідність Конституції України скасовано вищезазначені розпорядження голови Каланчацької районної державної адміністрації «Про погодження місця розташування земельних ділянок та виділення в натурі земельної частки (паю)» винесені в період з 01 червня 2012 року по 31 грудня 2015 року.
Не погоджуючись із цим розпорядженням, позивачі звернулись до суду з адміністративним позовом про його скасування.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Предметом спору у даній справі є перевірка правомірності розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації «Про скасування розпоряджень голови Каланчацької районної державної адміністрації» від 02 листопада 2016  року № 847, скасованими розпорядженнями, прийнятими у 2013-2015 роках, позивачам було погоджено місця розташування земельних ділянок та виділення в натурі земельних ділянок (паїв) для подальшого надання у власність та надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та на виділення в натурі. При цьому, як встановили суди, позивачами виготовлено відповідну документацію.
Так, відповідно до Конституції України Закон України «Про місцеві державні адміністрації» визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.
Відповідно до частини 8 статті 118 Конституції України, рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Згідно з частиною 3 статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Отже, зазначені норми очевидно передбачають право голови місцевої державної адміністрації вищого рівня - в даному випадку голови обласної державної адміністрації, скасувати розпорядження голови районної державної адміністрації, за певних умов.
Разом із цим, у Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті  19, статті  144 Конституції України, статті  25, частини чотирнадцятої статті  46, частин першої, десятої статті  59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»  (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних  законом  інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Колегія суддів Верховного Суду вважає за можливе зазначити, що хоча вказане Рішення ухвалено щодо скасування актів органів місцевого самоврядування, проте застосований у цьому Рішенні принцип «гарантії стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, може (повинен) бути застосований і у відносинах між громадянами і органами державної влади.
Так, ненормативні правові акти державної адміністрації є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути у подальшому скасовані державною адміністрацією.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду України від 10 лютого 2015 року у справі №  21-535а14.
У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3).
Цей конституційний обов`язок держави перед громадянами у розрізі із зазначеним вище Рішенням Конституційного Суду України дає підстави для висновку про те, що, хоча відповідно до статті 118 Конституції України, з урахуванням обставин розглядуваної справи, голові обласної державної адміністрації надано право за певних умов скасувати рішення голови районного державної адміністрації, таке право не є абсолютним, тому, оскільки ненормативні правові акти державної адміністрації є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути у подальшому скасовані державною адміністрацією, в тому числі і головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Слід також зазначити, що індивідуально-правові акти, зокрема, місцевих державних адміністрацій є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов`язки, одностороннє скасування державними адміністраціями цих актів порушує право зазначених осіб на розгляд їх справ відповідно до встановленої Конституцією і законами України процедури.  
До того ж, як встановили суди в оскаржуваному розпорядженні не вказано в чому саме скасовані рішення суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства, або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами.
Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року №  460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Таврида-Плюс» залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року -   без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                              Л.В. Тацій
Судді          :                                                                              А.Ю. Бучик
                                                                                                  С.Г. Стеценко