ПОСТАНОВА
Іменем України

26 березня 2020 року 
Київ
справа №160/4108/19
адміністративне провадження №К/9901/22695/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/4108/19
за позовом ОСОБА_1 до Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою   ОСОБА_1 
на ухвалу судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.05.2019, постановлену суддею Конєвою С.О.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Божко Л.А., суддів: Суховарова А.В., Баранник Н.П.,-
В С Т А Н О В И В:
1. 07.05.2019 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області (далі - відповідач), в якому просив: 
- визнати протиправною бездіяльність та зобов`язати відповідача розглянути проект землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства на території Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області;
- визнати протиправним та скасувати рішення 46 сесії 7 скликання відповідача від 24.04.2019 №1182-46/VІІ "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та передачі її у власність ОСОБА_2 ".
2. Позовні вимоги обґрунтовано посиланням на протиправність рішення відповідача щодо надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та передачі її у власність третій особі, зважаючи на те, що попереднім рішенням відповідача було надано йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення тієї ж земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, на виконання якого він звернувся з заявою про затвердження такого проекту землеустрою.
3. Ухвалою судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.05.2019, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019, відмовлено у відкритті провадження у даній адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції позивач подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Ухвалою Верховного Суду від 15.08.2019 відкрито провадження у даній справі та витребувано справу з суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 01.10.2019 дану справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду, у зв`язку з оскарженням позивачем судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 02.10.2019 справу повернуто на розгляд відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зважаючи на те, що Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 19.06.2018 у справі №922/8864/17 та від 17.10.2018 №380/624/16-ц, у зв`язку із зміною процесуальних норм щодо підстав передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами встановлено, що    рішенням 35 сесії 7 скликання Новопавлівської Сільської ради Новопавлівської Об`єднаної територіальної громади Межівського району Дніпропетровської області від 30.08.2018 №886-35/VII «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянину ОСОБА_1 », надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га із земель комунальної власності за межами населеного пункту, на території Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області.
Проект землеустрою      щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянину ОСОБА_1  виготовлений на земельну ділянку кадастровий номер якої № 1222685500:02:004:0461.
05.04.2019 позивач звернувся до голови Новопавлівської Об`єднаної територіальної громади та просив затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства на земельну ділянку кадастровий номер якої № 1222685500:02:004:0461.
Рішенням 46 сесії 7 скликання Новопавлівської Сільської ради Межівського району Дніпропетровської області від 24.04.2019 №1182-46/VII «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою по встановленню (відновленню) меж земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та передачі її у власність громадянці ОСОБА_2 », надано ОСОБА_2 дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки кадастровий номер № 1222685500:02:004:0461 для ведення особистого селянського господарства розміром 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області.
З оскаржуваним рішенням та бездіяльністю відповідача щодо розгляду його заяви від 05.04.2019 позивач пов`язує порушення свого права на отримання у приватну власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель комунальної власності, оскільки рішенням від 30.08.2018 №886-35/VII саме йому надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером №1222685500:02:004:0461 у власність для ведення особистого селянського господарства розміром 2,00 га.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ          
7. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у справі, виходив з того, що фактично між позивачем та третьою особою виник спір про право - право користування (володіння) однією земельною ділянкою за кадастровим номером №1222685500:02:004:0461, що унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга обґрунтована помилковістю віднесення судами попередніх інстанцій даного спору до юрисдикції цивільного суду.
Скаржник з посиланням на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018, від 30.05.2018, 28.11.2018 у справах №536/233/16-ц, №127/16433/17 та №820/4219/17 відповідно, зазначає, що виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними діями (бездіяльністю) відповідача при вирішенні питання щодо передачі земельної ділянки у власність, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, а тому законність таких дій підлягає перевірці адміністративним судом.
Крім того, з посиланням на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018, від 17.10.2018, від 28.11.2018 у справах №922/864/17, 380/624/16-ц та 826/5735/16 відповідно, скаржник зазначає, що в цій справі відсутній спір про цивільне право, оскільки станом на момент подачі позову не вирішувалося питання про передачу спірної земельної ділянки комусь у власність чи користування. При цьому оскаржуване рішення про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та передачі її у власність не породжує цивільних прав та обов`язків у останньої, оскільки не означає позитивного вирішення питання про надання земельної ділянки у власність.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
9. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341КАС України).
10. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов таких висновків.
11. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
13. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
14. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
15. Під час визнання предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
16. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
17. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
18. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
19. Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
20. Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
21.  На підставі частини сьомої цієї статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
22. Конституційний Суд України в рішенні від 01.04.2010 №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.
23. Позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності щодо розгляду проекту землеустрою щодо передачу йому у власність земельної ділянки та визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 24.04.2019 №1182-46/VІІ "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та передачі її у власність ОСОБА_2 ".
При цьому в матеріалах справи відсутні докази, які свідчать про набуття   ОСОБА_2 права власності або користування   на спірну земельну ділянку.
24. Якщо особа звертається до повноважного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідні рішення, зокрема й про скасування рішення щодо надання відповідного дозволу, то у цих правовідносинах зазначений орган реалізує управлінські функції. А тому спори про оскарження таких його рішень належать до юрисдикції адміністративного суду.
Аналогічний висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018 у справі №536/233/16-ц, від 30.05.2018 у справі №127/16433/17, від 28.11.2018 у справі №820/4219/17, від 16.01.2019 у справі №361/2562/16-а та від 22.01.2019  у справі №371/957/16-а.
25. При цьому, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28.11.2018 №826/5735/16 дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування.
26. Рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є одним з етапів процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб (постанова Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018  у справі №380/624/16-ц).
27. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку цивільного судочинства.
28. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
29. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
30. Зважаючи на викладене, ухвала судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019 підлягають скасуванню, а справа - передачі до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019 у справі 160/4108/19 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик,
Судді Верховного Суду