ПОСТАНОВА
Іменем України

24 квітня 2020 року 
Київ
справа №825/494/17
адміністративне провадження №К/9901/21180/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом  ОСОБА_1 до Чернігівської обласної державної адміністрації, Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи - Чернігівської обласної ради, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та стягнення коштів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року (головуючий суддя - Соломко І.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року (головуючий суддя - Літвінова Н.М., судді  - Ганечко О.М., Коротких А.Ю.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Чернігівська ОДА), Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської ОДА (далі - Департамент ЖКГ Чернігівської ОДА), в якому, уточнивши позовні вимоги, просив: визнати протиправною бездіяльність Чернігівської ОДА щодо не внесення на розгляд Чернігівської обласної ради винаходів позивача за проектом «Мобільні комплекси зі 100% переробкою твердих побутових відходів (ТПВ) та фекальних відстійників (ФВ)», (6  патентів, 8 винаходів, 2 дипломи конкурсів, проекту технічного завдання), з метою його участі у програмі енергозбереження; зобов`язати Чернігівську ОДА підготувати і додатково внести на розгляд Чернігівської обласної ради до програми енергозбереження зазначених винаходів та стягнути з відповідачів 2026143,00 грн у відшкодування «моральних інтересів».
2. Позов обґрунтовано тим, що у січні 2016 року Чернігівською ОДА затверджено Програму енергоефективності на 2016 - 2017 роки. На виконання цієї програми позивачем запропоновано Чернігівській ОДА розроблений ним проект «Мобільні комплекси зі 100% переробкою твердих побутових відходів (ТПВ) та фекальних відстійників (ФВ)», який, на його думку,  відповідач повинен  внести на розгляд Чернігівської обласної ради, щоб надалі включити його до обласної та державної програм енергозбереження. Посилаючись на те, що Чернігівською ОДА це питання не вирішено і така бездіяльність порушує його права як винахідника та завдає шкоду, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Рішенням Чернігівської обласної ради від 16 вересня 1998 року Чернігівській ОДА делеговано повноваження щодо підготовки і внесення на розгляд ради програм соціально-економічного розвитку, цільових програм з інших питань.
4. З 2011 року ОСОБА_1 неодноразово звертався до Чернігівської ОДА зі зверненнями, у яких просив вжити заходів щодо впровадження його наукових і технічних розробок до обласної програми енергоефективності, в тому числі і проекту «Мобільні комплекси зі 100% переробкою твердих побутових відходів (ТПВ) та фекальних відстійників (ФВ), що не заперечується відповідачем.
5. Листом Головного управління ЖКГ Чернігівської ОДА від 29 грудня 2011 року №К-132/01-09 позивачу повідомлено, що роботи на діючому газовому обладнані є роботами підвищеної небезпеки і повинні виконуватись спеціалізованими підприємствами, які мають відповідні дозволи. Одночасно ОСОБА_1 було запропоновано встановити взаємовигідні відносини з підприємствами, які можуть надати допомогу у запровадженні його винаходів та технічних новацій (а.с. 122).
6. На звернення ОСОБА_1 від 19 грудня 2014 року щодо наукових і технічних розробок, адресованого виконуючому обов`язки голови Чернігівської ОДА Журману С.М., Департаментом ЖКГ Чернігівської ОДА 24 грудня 2014 року надано відповідь №К-153/01-09, в якій повідомлено, що матеріали щодо мобільного комплексу з переробки твердих побутових відходів та фекальних відстійників розглянуто та доведено до відома райдержадміністрацій та міськвиконкомів листом від 24 грудня 2014 року №04-33/2604. Водночас позивачу запропоновано знову звернутися до підприємств області, які мають відповідні дозволи та можуть надати допомогу у запровадженні його винаходів та новацій (а.с. 123).
7. Не погоджуючись з такою відповіддю, ОСОБА_1 повторно звернувся до відповідача з пропозицією включити до Програми енергоефективності Чернігівської області на 2009-2015 роки його наукові та технічні розробки з подальшим їх використанням. Листом від 23 січня 2015 року      №К-3/01-09 Департамент ЖКГ Чернігівської ОДА повідомив позивачу, що 23 січня 2015 відбулася 23  сесія 6 скликання Чернігівської обласної ради, на якій прийнято бюджет на 2015 рік, у якому не передбачено фінансування заходів програми енергоефективності Чернігівської області на 2009-2015 роки. Одночасно ОСОБА_1 вкотре запропоновано звернутись до інвесторів з метою запровадження його винаходів (а.с. 124).
8. На лист ОСОБА_1 від 26 серпня 2015 року Департамент ЖКГ Чернігівської ОДА листом від 18  вересня 2015 року №  К-109/01-09 повідомив йому про направлення його звернення до Чернігівського обласного управління лісового та мисливського господарства і КП «Чернігівоблагроліс», які його розглянули та висловили свою думку щодо винаходів позивача. Водночас ОСОБА_1 повідомлено, що для проведення всебічного експертного аналізу пропозицій щодо переробки звалищ твердих побутових відходів та фекальних відстійників необхідно розробити робочі проектні рішення на підставі запропонованих технологічних схем. Крім того, замовником проекту може виступати орган місцевого самоврядування, на території якого створено такі звалища (а.с. 125).
9. У січні 2016 року, розглянувши чергове звернення позивача, листом від 25 січня 2016 року №  01-08/183 Департамент ЖКГ Чернігівської ОДА у черговий раз повідомив ОСОБА_1 умови, за яких його винаходи можуть бути запровадженні, та додатково наголосив, що роботи на діючому газовому обладнанні є роботами підвищеної небезпеки і повинні виконуватися спеціалізованим підприємством за умови наявності відповідного дозволу. Тому його втручання в роботу газового обладнання є порушенням правил безпеки (а.с. 128).
10. Водночас  21 вересня 2016 року на виконання протокольного доручення президії Чернігівської обласної ради від 18 липня 2016, Департаментом ЖКГ Чернігівської ОДА повідомлено Чернігівську обласну раду про те, що винаходи ОСОБА_1 заслуговують на увагу, проте єдиним шляхом сприяння позивачу у реалізації технічних інновацій є співпраця з підприємствами - інвесторами, у тому числі місцевого рівня, що мають змогу виділити кошти (а.с.130-131).
11. Предметом спору у цій справі є визнання протиправною бездіяльності відповідача, зобов`язання органу місцевого самоврядування вжити заходів, спрямованих на включення винаходів позивача до місцевої програми енергозбереження та відшкодування шкоди.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
12.  Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017  року, в позові відмовлено.
13. Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що норми Закону України від 09 квітня 1999 року №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі -Закон №  №586-XIV) не зобов`язують орган виконавчої влади в обов`язковому порядку вносити на розгляд відповідних рад пропозиції щодо будь-яких винаходів (проектів) фізичних осіб. Тому з боку відповідачів не допущено протиправної бездіяльності щодо розгляду питань, які позивач порушував у зверненнях. Позивач не довів, що діями відповідачів йому завдано моральної шкоди, тому підстави для її відшкодування відсутні.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
14.   Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове -  про задоволення позову.
15. Заявник зазначив, що, вирішуючи спір, суди не дотримувались конституційних принципів, загальних засад права та принципів верховенства права, не надали належної правової оцінки обставинам справи та доводам позивача про те, що саме відповідачі у межах покладених на них завдань реалізують державну політику у галузі енергоефективності та енергозбереження.
16. Розглядаючи справу, суди не забезпечили повне, всебічне та об`єктивне з`ясування обставин у справі, а тому судові рішення не відповідають приписам статті 159 КАС України щодо їх законності та обґрунтованості. Оскільки Чернігівська ОДА та Департамент ЖКГ Чернігівської ОДА мають право вжити заходів, спрямованих на реалізацію проєкта позивача, проте з надуманих причин відмовились це зробити.  
17. У порушення норм Конституції України суди безпідставно застосували норми частини другої статті 99 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, які, на думку позивача, позбавляють його конституційного права звернутись до суду з метою захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина незалежно від часу, коли відбулася подія.
18. Заявник посилається на те, що суди неправильно ототожнили поняття «моральна шкода» та «моральний інтерес», який і є предметом спору, оскільки він, як винахідник, відповідно до статті 54 Конституції України та Закону України «Про охорону прав на винаходи і корисні моделі» має право на відшкодування коштів, витрачених ним на виготовлення проєкту та роялті. 
19. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
20. У запереченнях на касаційну скаргу Чернігівська ОДА просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін. Відповідач зазначає, що під час розгляду справи судами повно та всебічно з`ясовані усі її обставини та не допущено порушень норм матеріального та процесуального права. 
21. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
22. Зазначену справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у лютому 2018 року.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
23. Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
24. На час звернення позивача до суду частиною першою статті 6 КАС України у редакції до 15  грудня 2017 року було встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
25. Законом №586-XIV визначено організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.
26. За визначенням, наведеним у статті 1 цього Закону, місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
27. Перелік питань, вирішення яких віднесено до повноважень місцевої державної адміністрації, визначений статтею 13 Закону №586-XIV. Так, пунктом 2 частини першої зазначеної норми встановлено, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань щодо соціально-економічного розвитку відповідних територій. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами (стаття 14 Закону №586-XIV).
28. Повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі соціально-економічного розвитку визначені статтею 17 Закону №  №586-XIV. Так, місцева державна адміністрація розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання (пункт 1 частини першої статті 17); розробляє та вносить пропозиції до проектів державних цільових програм, а також довгострокових прогнозів та проектів індикативних планів розвитку відповідних галузей народного господарства, їх фінансово-економічного забезпечення (пункт 8 частини першої статті 17).
29. Процедура взаємодії у правовідносинах, що виникають під час виконання місцевими державними адміністраціями, делегованих їм обласними та районними радами функцій, врегульована нормами статті 34 Закону №586-XIV. Так, частиною першою статті 34 Закону №  №586-XIV передбачено, що місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними, районними радами. Делегування радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення (частина друга статті 34). Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень (частина третя статті 34). Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов`язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції (частина четверта статті 34).
30. Відповідно до пункту 4-1 частини першої статті 39 Закону №  №586-XIV голови місцевих адміністрацій затверджують положення про апарат місцевої державної адміністрації та положення про її структурні підрозділи.
31. Таким чином, норми чинного законодавства надають місцевим державним адміністраціям право брати участь у вирішенні питань щодо соціально-економічного розвитку відповідних територій, як безпосередньо, так і через повноваження, які делеговані їм відповідними радами. Водночас такі повноваження не є необмеженими, оскільки місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови відповідних місцевих державних адміністрацій мають лише право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов`язані з виконанням делегованих повноважень, або пропозиції щодо їх реалізації. 
32. На виконання вимог статті 5 Закону України від 18 березня 2004 року №1621-IV «Про державні цільові програми» 31 січня 2007 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №  106 «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм» (далі - Порядок №  106). 
33. Механізм розроблення, погодження, подання для затвердження та виконання державних цільових програм визначено цим Порядком, пунктом 4 якого встановлено, що ініціювання розроблення програм здійснюється, зокрема, за наявності реальних можливостей для забезпечення виконання програми: фінансових ресурсів - коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел, матеріально-технічних і трудових ресурсів. 
34. Крім того, наказом Міністерства економіки України від 04 грудня 2006 року №367 затверджено Методичні рекомендації щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання. Так, пунктами 4,5 цих Методичних рекомендацій визначено, що ініціатором розроблення програм може бути місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування. Підставою для розроблення програми є: існування проблеми на рівні регіону, розв`язання якої потребує залучення бюджетних кошів, координації спільних дій місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; наявність у місцевому бюджеті реальної можливості ресурсного забезпечення виконання заходів програми та відповідність мети програми пріоритетним напрямам розвитку регіону.
35. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що підставою для розроблення регіональної цільової програми є існування проблеми на рівні регіону, яку можливо вирішити за умови координації спільних зусиль органів державної влади та місцевих підприємств, і за наявності реального ресурсного забезпечення, у тому числі виділених бюджетних коштів. І лише за таких умов місцевий орган виконавчої влади та орган місцевого самоврядування можуть ініціювати питання щодо розроблення такої програми. Проте реалізація таких повноважень є правом ініціатора, а не його обов`язком. 
VI. Позиція Верховного Суду
36. Як встановлено судами, розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 24 березня 2017 року №153 затверджено Положення про Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Положення), відповідно до пункту 3 якого, основним завданнями Департаменту є забезпечення реалізації на території області державної політики у галузі житлово-комунального господарства ( у тому числі благоустроїв населених пунктів, поводженні з побутовими відходами, похованні), паливно-енергетичному комплексі, з енергоефективності та енергозбереження.
37. Згідно з підпунктом 6 пункту 4 Положення, відповідно до наданих повноважень, Департамент виконує такі завдання, зокрема організовує виконання державних програм, бере участь у розробленні та реалізації регіональних програм розвитку сфери житлово-комунального господарства, енергоефективності та енергозбереження, надає пропозиції до проекту програми соціально-економічного розвитку області з питань поліпшення житлово-комунального обслуговуванням населення, благоустрою населених пунктів та енергозбереження.
38. Таким чином, виходячи із змісту завдань Департаменту ЖКГ Чернігівської ОДА, його повноваження також обмежені умовами, за яких проводиться розробка та реалізація регіональних програм розвитку сфери житлово-комунального господарства. Тому лише звернення особи з пропозицією включити його винаходи до місцевої цільової програми, за відсутності таких умов, недостатньо для реалізації таких повноважень суб`єктом владних повноважень. Враховуючи те, що норми наведених приписів законодавчих актів не зобов`язують відповідачів проводити такі розробки за відсутності необхідних умов для їх реалізації, Верховний Суд погоджується з висновками судів про те, що норми законодавства не зобов`язують уповноважені органи в обов`язковому порядку виносити на розгляд питання щодо включення будь-якого винаходу чи проєкту фізичних осіб до обласної програми енергозбереження. 
39. Доводи позивача щодо застосування нього положень статті 99 КАС України, з посиланням на норми Конституції України, є безпідставними, оскільки, вирішуючи спір, суди не застосовували до спірних правовідносин процесуальні строки та не вирішували таке питання.
40. Аргументи щодо відмінності понять «моральна шкода» та «моральний інтерес», на які посилається заявник, також відхиляються Верховним Судом, оскільки правовою підставою для цивільно-правової відповідальності за відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень є вчинення ними таких дій і безпосередній причинний зв`язок між дією або бездіяльністю та шкодою. Враховуючи те, що судами не встановлено порушень прав позивача з боку відповідачів, суди дійшли обґрунтованого висновку про відсутність підстав для відшкодування шкоди.
41. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до переоцінки доказів  і не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій.
42. За таких обставин колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
43.  З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.   Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська