ПОСТАНОВА
Іменем України

20 березня 2020 року 
Київ
справа №823/661/17
адміністративне провадження №К/9901/38901/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Комунального підприємства «ВодГео» до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження за якою відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства «ВодГео» на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 26 липня 2017 року (головуючий суддя - Гаврилюк В.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Бабенко К.А., судді  - Кузьменко В.В., Степанюк А.Г.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У квітні 2017 року Комунальне підприємство «ВодГео»  (далі - КП «ВодГео») звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області, в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області від 03 квітня 2017 року.
2. Позов обґрунтовано тим, що за результатами проведення ревізії фінансово-господарської діяльності КП «ВодГео» щодо використання ним коштів субвенції, наданої у 2015 році з державного бюджету, підприємству пред`явлено вимогу від 03 квітня 2017 року №26-23-06-19-18/1892 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень. Посилаючись на те, що оскаржувана вимога є безпідставною, а висновки відповідача не відповідають вимогам закону, КП «ВодГео» просило суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань КП «ВодГео» є юридичною особою,яку утворено шляхом перетворення та  зареєстровано 15 травня 2007 року, видом діяльності якого є зокрема, є забір, очищення та постачання води.
4. На виконання пункту 2.14 плану контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужби на ІV квартал 2016     року ревізійною групою під керівництвом головного державного фінансового інспектора відділу контролю у галузі житлово-комунального господарства, інфраструктури та зв`язку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області Олійника С.В. з 13 грудня 2016 року по 06    березня 2017 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності позивача щодо  використання ним коштів субвенції, наданої у 2015 році з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, опалення та постачання гарячої води, послуги з централізованого водопостачання, водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання, водовідведення, опалення та постачання гарячої води тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування у період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2015 року, про що 14  березня 2017 року складено Акт № 29-31/16.
5. За результатами проведеної ревізії було встановлено порушення законодавства з боку КП «ВодГео» у сфері надання послуг з водопостачання та водовідведення, що завдало збитків та призвело до зайвого виділення та отримання позивачем з державного бюджету зайвих коштів, внаслідок завищення ним відповідних розрахунків на суму 1156304,80 грн та, відповідно, завищення розрахунків сум субвенції, яку не профінансовано, у розмірі 5295862,62 грн.   
6. У квітні 2017 року Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області направлено позивачу вимогу №26-23-06-19-18/1892 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень.
7. Предметом спору у цій справі є визнання протиправною та скасування вимоги про усунення порушень законодавства.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8.     Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 26 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року, в позові відмовлено.
9. Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що в оскаржуваній КП «ВодГео» вимозі №26-23-06-19-18/1892 зазначено про збитки, завдані підприємству, та їхній розмір. Враховуючи те, що ці збитки безпосередньо стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та обґрунтованість нарахування перевіряє суд, який розглядає таку справу про стягнення коштів. Тому оскарження підконтрольним суб`єктом вимоги, у якій зазначено про розміри завданих збитків окремо від позовних вимог про їх стягнення не допускається.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
10.     Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, КП «ВодГео» подало касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про задоволення позову.
11. Заявник зазначив, що вирішуючи спір, суди не дотримувались конституційних принципів, загальних засад права та принципів верховенства права, а тому прийняли неправосудне рішення. Так, судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми Закону України від 26  січня 1993 року №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ), Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами» (далі - Порядок №550).
12.  Суди не надали належної правової оцінки доводам позивача про невідповідність висновків ревізії вимогам чинного законодавства, зокрема нормам Податкового кодексу України та безпідставно відхилили аргументи КП «ВодГео» про те, що під час проведення перевірки відповідачем не дотримано вимоги Порядку координації одночасного проведення планових перевірок (ревізій) контролюючими органами та органами державного фінансового контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2013 року №805      «Про затвердження Порядку координації одночасного проведення планових перевірок (ревізій) контролюючими органами та органами державного фінансового контролю» (далі - Порядок №     805), оскільки у разі виявлення перевіркою фактів порушення норм податкового законодавства, орган державного фінансового контролю був зобов`язаний передати таку інформацію відповідному контролюючому органу. 
13. У порушення норм частин першої, третьої статті 2 КАС України, суди не перевірили доводи позивача про те, що виявлені перевіркою порушення у тарифній сфері, були допущенні колишнім керівництвом підприємства, а питання притягнення до відповідальності керівника відповідно до чинного законодавства вирішується міським головою, про що зазначається у контракті, укладеним з таким керівником.
14. Заявник зазначив, що вирішуючи клопотання про зупинення провадження у справі та відмовляючи у його задоволенні, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального закону та не направив постановлену ним ухвалу на адресу КП  «ВодГео».
15. Ухвалою Вищого адміністративного суду від 17 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою КП «ВодГео».
16. Заперечення на касаційну скаргу від Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області не надійшли.
17. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
18. Вказану справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у березні 2018 року.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
19. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
20. На час звернення позивача до суду, частиною першою статті 6 КАС України у редакції до 17     грудня 2017 року, було встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
21. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні. визначались Законом №2939-ХІІ частиною першої статті 1 якого, установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
22. Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 «Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України» встановлено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) (далі - Положення №43) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
23.  Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення №43).
24. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-ХІІ, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. 
25. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-ХІІ).
26. За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті. 
27. За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
28. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її міжрегіональні територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.
VI. Позиція Верховного Суду
29. Як встановлено судами, КП «ВодГео» оскаржує вимогу від 03 квітня 2017 року №29-23-06-19-18/1892 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність відшкодування цих коштів до бюджету.
30. Водночас, аналіз наведених приписів законодавчих актів свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольної організації та приведення її діяльності у відповідність до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги про усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.
31. Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.
32. Отже вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості  примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків не є рішенням, що породжує безпосередньо права та обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.
33. Враховуючи те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та обґрунтованість підстав нарахування перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов об`єкта перевірки про визнання вимоги протиправною.
34. Доводи позивача щодо порушення відповідачем процедури, визначеної Порядком №805, не впливають на правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки ці обставини буде перевіряти суд, який розглядає позов про стягнення нарахованих сум збитків.
35. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до незгоди з висновками проведеної ревізії та переоцінки доказів  і не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій.
36. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
37.  З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.  Касаційну скаргу Комунального підприємства «ВодГео» залишити без задоволення.
2. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 26 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська