ПОСТАНОВА
Іменем України

29 квітня 2020 року 
Київ
справа №8/84
адміністративне провадження №К/9901/11940/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.03.2008 (суддя Пилипенко О.Є.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30.06.2016 (колегія суддів: Лічевецький І.О., Мельничук В.П., Мацедонська В.Е.)  у справі за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору Відкрите акціонерне товариство "ЕК Херсонобленерго", Кабінет Міністрів України про визнання постанови такою, що не відповідає чинному законодавству,
УСТАНОВИВ:
Позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом до Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України (надалі по тексту - НКРЕ) про скасування постанови «Про затвердження Правил користування електричною енергією» №28 від 31.07.1996, як такої, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили.
Позов  обґрунтовано тим, що прийнята НКРЕ постанова не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки  її наявність та регулювання нею відносин по купівлі-продажу електроенергії не дає можливості укласти договори на постачання електричної енергії у нежитлові приміщення, які є об`єктами права власності громадян.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2008 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2016 року,  у задоволенні  позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, ОСОБА_1 , подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нову про задоволення позову. Крім того просить закрити провадження у справі.
Касаційна скарга мотивована, тим, що  Національна комісія з питань регулювання електроенергетики України є суб`єктом з невизначеним статусом, ставить перед судом питання про його правову природу та правонаступництво. Вказує, що відповідач не є суб`єктом владних повноважень.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 вересня 2016 року відкрито касаційне провадження.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не подано.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, ця справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом  норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судами  встановлено, що 31 липня 1996 року Національною комісією з питань регулювання електроенергетики України було прийнято постанову «Про затвердження Правил користування електричною енергією».
Ці  Правила  регулюють взаємовідносини,  які виникають в  процесі продажу і купівлі електричної енергії між виробниками  або постачальниками електричної енергії та споживачами (на роздрібному ринку електричної енергії).  Дія цих Правил поширюється на всіх юридичних осіб та фізичних осіб (крім населення).
Вказана постанова оскаржувалася позивачами в судовому порядку.
Постановою  Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2008 року, яка залишена без змін  ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2009 року, в задоволенні позову відмовлено.
Вказані рішення залишені без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 травня 2011 року.
В даній справі  судом апеляційної інстанції повторно  переглядалась постанова суду першої інстанції за апеляційними скаргами ОСОБА_1 та ОСОБА_4 , як особами, які вважають що їх права порушено.
Відповідно до п. 1 Положення  про Національну комісію з питань регулювання                     електроенергетики України затвердженого Указом Президента України                                 від 14 березня 1995 року N 213/95 ( в редакції чинній на момент прийняття оскаржуваної постанови) національна комісія з питань регулювання електроенергетики України (НКРЕ)  є незалежним позавідомчим постійно діючим органом, який утворено з  метою  забезпечення  ефективності  функціонування електроенергетики та формування ринку електричної енергії.
Пунктом 3 Положення передбачено, що   основними завданнями Комісії, зокрема,  є розроблення та затвердження правил користування електроенергією.
Згідно п. 15 Положення Комісія   в  межах  своїх  повноважень  на  основі  й  на виконання чинного  законодавства   приймає  постанови і   видає  розпорядження. Рішення Комісії, прийняті  в   межах  її   повноважень, є обов`язковими для виконання підприємствами,    установами, організаціями незалежно  від  форм   власності,   які   здійснюють виробництво, передачу та постачання електричної енергії.
Також, відповідно до Указу Президента України від 15.12.1999  № 1573 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади», НКРЕ визначено центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що має розробляти і затверджувати обов`язкові до виконання нормативні акти з питань, що належать до її компетенції.
В подальшому, станом на час подання апеляційної та касаційної скарги ОСОБА_1 регулювання спірних правовідносин, зокрема визначення правового статусу відповідача визначалася наступним чином.
Закон України  № 1682-III  «Про природні монополії»   визначає правові, економічні та організаційні засади державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій в Україні. При цьому метою Закону є забезпечення ефективності функціонування ринків, що перебувають у стані природних монополій, на основі збалансування інтересів суспільства, суб`єктів природних монополій та споживачів їх товарів.
Відповідно до ст. 6 зазначеного вище Закону, постачання електричної енергії, що належить до суміжних ринків, що регулюються відповідно до цього Закону.
Згідно  частин першої та третьої  ст. 11  Закону національні   комісії   регулювання   природних  монополій (далі -  комісії)  є  державними   колегіальними   органами,   які  утворюються та ліквідуються Президентом України.  Комісії діють  на  підставі   положень,   що затверджуються  Президентом України. 
Стаття 12 Закону України «Про природні монополії» передбачає, що основним завданням Комісії є, зокрема, регулювання діяльності суб`єктів природних монополій.
Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг утворено Указом Президента України від 27 серпня 2014 року № 694 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» на виконання Закону України № 1682-III, а також законів України від 16 жовтня 1997 року № 575/97-ВР «Про електроенергетику» (далі - Закон № 575/97-ВР), від 09 липня 2010 року № 2479-VI «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг».
Відповідно до пункту 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Положення), затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014, Комісія є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президентові України і підзвітним Верховній Раді України. НКРЕКП є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг.
У підпункті 1 пункту 3 Положення встановлено, що основними завданнями НКРЕКП є, зокрема, державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів;
Відповідно до покладених на неї завдань Комісія розробляє і затверджує правила користування електричною енергією; установлює ціни (тарифи) на електричну енергію, тарифи на її передачу та постачання (підпункти 5 та 7 пункту 4 Положення).
На підставі підпункту 7 пункту 6 Положення НКРЕКП для забезпечення виконання покладених на неї завдань і функцій має право приймати з питань, що належать до її компетенції, нормативно-правові акти, контролювати їх виконання.
Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом (пункт 13 Положення).
Таким чином, Комісія за своїм статусом є органом державної влади, наділеним контролюючими повноваженнями, та здійснює владні управлінські функції у сфері, зокрема, проведення цінової і тарифної політики у галузі електроенергетики, а тому є суб`єктом владних повноважень, у зв`язку із чим цей спір є публічно-правовим.
Колегія суддів звертає увагу, що обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 зводиться лише до статусу відповідача та відсутності у нього відповідних повноважень стосовно прийняття оскаржуваної постанови «Про затвердження Правил користування електричною енергією» №28 від 31.07.1996, що спростовано судом.
Проте ОСОБА_1 жодним чином не вказує, яким чином постанова НКРЕ  «Про затвердження Правил користування електричною енергією» порушує її права, відтак колегія суддів зазначає наступне.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п. 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». 
Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:
а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або
б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або
в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або
г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.
З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.
Також Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 вказав, що при з`ясуванні статусу позивача як "потерпілого", Суд має керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття "потерпілий" має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.
Таким чином, право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово "жертва" в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011)
Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід "зачіпає його безпосередньо" (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).
На підставі викладеного, колегія суддів доходить висновку, що постанова «Про затвердження Правил користування електричною енергією»  прийнята НКРЕ  в межах повноважень та жодним чином не порушує права скаржника.
Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2008 року та  ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2016 року  залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                    А. Ю. Бучик

Судді:                                                                                                   Л.Л. Мороз

                                                                                          А.І Рибачук