ПОСТАНОВА
Іменем України

12 березня 2020 року 

м. Київ
справа №159/751/17
адміністративне провадження №К/9901/44578/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.

розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на постанову Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 17 травня 2017 року (суддя Панасюк С.Л.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2017 року (колегія суддів у складі Сапіги В.П., Обрізка І.М., Яворського І.М.)
у справі №159/751/17
за позовом ОСОБА_1 
до Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області 
про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити дії та відшкодування моральної шкоди.

І. РУХ СПРАВИ

1.          01.03.2017 до Ковельського міськрайонного суду Волинської області надійшов позов ОСОБА_1 до Зеленської сільської ради Ковельського району.
2.          Позивач просив суд: 
-          визнати неправомірними дії Зеленської сільської ради щодо відмови у задоволенні клопотання та ненадання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на території села Воля Ковельська.
-          зобов`язати Зеленську сільську раду прийняти рішення розглянути про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку на території села Воля Ковельська.
-          стягнути з Зеленської сільської ради 300   000 грн. моральної шкоди.
3.          Постановою Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 17.05.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26.06.2017, позов задоволено частково: 
- скасовано рішення Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області № 15/13.14 від   23.12.2016 щодо відмови наданні дозволу на складання проекту землеустрою на відведення у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку; 
- зобов`язано Зеленську сільську раду повторно розглянути звернення ОСОБА_1 ; 
- в решті позовних вимог в тому числі й стягнення моральної шкоди відмовлено.
4.          22.03.2018 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . Скаржник просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
5.          09.08.2017 суд відкрив касаційне провадження.
6.          31.08.2018 відповідач продав клопотання про розгляд справи без його участі. Просить скаргу залишити без задоволення.
7.          У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.           ОСОБА_1 є учасником бойових дій (АТО). ОСОБА_1 неодноразово, починаючи з 2014 року, звертався до Зеленської сільради із заявами про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на території села Воля-Ковельська, однак отримував відмову.
9.          Рішенням Зеленської сільської ради від 30.06.2015 № 42/16 ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,08 га в с. Воля Ковельська . В 2016 році земельна ділянка передана йому у власність.
10.          08.09.2016 ОСОБА_1 звернувся з заявою про виділення земельної ділянки для ведення садівництва. Рішенням Зеленської сільської ради від 11.11.2016 №13/7.19 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для садівництва за рахунок земель Зеленської сільської ради не наданих у власність та користування, у зв`язку з відсутністю вільних земельних ділянок в межах населених пунктів з цільовим призначенням для садівництва.
11.           ОСОБА_1 оскаржував рішення Зеленської сільської ради від 11.11.2016 №13/7.19 в судовому порядку. 
12.          Так, у справі №159/752/17 постановою Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 21.04.2017 в позові відмовлено. 
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 частково скасовано постанову від 21.04.2017 та прийнято нову, якою позов задоволено частково. Визнано неправомірними дії Зеленської сільської ради щодо відмови в задоволенні заяви про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою. Скасовано рішення Зеленської сільської ради № 13/7.19 від 11.11.2016. Зобов`язано Зеленську сільську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
13.          За результатами розгляду заяв від 27.10.2016 та від 15.11.2016, рішенням Зеленської сільради від 23.12.2016 №15/13.14 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд" ОСОБА_1 відмовлено в наданні земельної ділянки в с. Воля-Ковельська. Підстава - відсутність вільних земельних ділянок в межах населених пунктів с. Воля-Ковельська з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Пунктом 2 цього рішення запропоновано ОСОБА_1 земельну ділянку з цільовим призначення для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в с. Зелена, де попередньо розроблено план детального планування території житлового кварталу  
Гори. 14 .           ОСОБА_1 оскаржував рішення Зеленської сільської ради від 23.12.2016 №15/13.14 в судовому порядку. 
15.          Так, у справі №159/1257/18 Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 25.07.2018 визнав неправомірними дії Зеленської сільради щодо відмови ОСОБА_1 у задоволенні клопотання та ненаданні дозволу на складання проекту землеустрою, зобов`язав Зеленську сільраду повторно розглянути звернення ОСОБА_1 , стягнув 10 000 грн. на моральної шкоди.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 19.11.2018 скасував рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання Зеленської сільради повторно розглянути звернення ОСОБА_1 та ухвалив в цій частині нову постанову, якою зобов`язав Зеленську сільраду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. В решті рішення залишив без змін.
Постановою Верховного Суду від 21.11.2019 скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2018 в частині зобов`язання Зеленської сільської ради надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою та залишено в силі в цій частині рішення Волинського окружного адміністративного суду від 25.07.2018, яким зобов`язано Зеленську сільську раду повторно розглянути звернення позивача. 

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ 

16.          Скасовуючи рішення Зеленської сільської ради № 15/13.14 від 23.12.2016 та зобов`язуючи повторно розглянути звернення позивача, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач вказав місце, де він бажає отримати земельну ділянку і надав відповідні графічні матеріали. У рішенні має бути конкретно з посиланням на документи і нормативні акти вказано, що бажана для позивача ділянка не є вільною і не може бути йому надана. Цього у рішенні немає, що порушує право позивача на отримання мотивованої, достатньої відповіді на його звернення.
Крім цього, до прийняття рішення про відмову у наданні дозволу, позивачу слід було запропонувати інші конкретні земельні ділянки, які є вільними, оскільки та, яку він бажає отримати, є зайнятою.
Першочергове відведення земельних ділянок є пільгою, тому, особа, яка бажає нею скористатися, має отримати вичерпну відповідь на своє звернення. Тому, заявник має отримати усі наявні пропозиції і висловити щодо них своє ставлення. Якщо заявник погоджується на іншу пропозицію, йому надається земельна ділянка в іншому місці. Якщо ні, його відмова має бути зафіксована документально і ця обставина має бути відображена у рішенні про відмову у заяві.
Натомість, у оспорюваному рішенні лише пропонується заявнику отримати земельну ділянку у іншому місці. Така пропозиція має бути надана до винесення рішення. Отже, рішення, яке позивач оскаржує є передчасним.
Відмову у відшкодуванні моральної шкоди мотивовано не доведенням факту заподіяння такої шкоди.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17.          У касаційній скарзі позивач посилається на те, що суди не застосували п. 2 ч. 4 ст. 105, п. 3 ч. 2 ст. 162 КАС України згідно з якими суд наділений повноваженнями щодо зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення. Тобто, суди не застосували ефективний спосіб захисту порушених прав позивача.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.
19.          Об`єктом оскарження є рішення Зеленської сільської ради від 23.12.2016 №15/13.14, а підставами позову - неправомірність підстав відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою 
20.          Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
21.          Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
22.          Отже, ЗК України визначено перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
23.          Безпосередньо в матеріалах справи клопотання позивача про надання йому зазначеного дозволу відсутнє. Проте з листа Головного Управління Держгеокадастру у Волинській області від 20.12.2016 вбачається, щодо заяви від 27.10.2016 ОСОБА_2 надавав викопіювання на земельну ділянку в районі вулиці Волі (біля трансформатора). Тобто, просив надати дозвіл на конкретну земельну ділянку.
24.          Суди встановили, що рішенням від 23.12.2016 сільська рада відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських споруд, будівель у зв`язку з відсутністю вільних земельних ділянок в межах населених пунктів с. Воля-Ковельська  
. 25 .          Верховний Суд погоджується з висновком судів, що недостатньо вказати у рішенні, що у дозволі відмовлено у зв`язку з відсутністю вільних земельних ділянок в межах населених пунктів с. Воля-Ковельська з певним цільовим призначенням. ОСОБА_1 вказав місце, де він бажає отримати земельну ділянку і надав відповідні графічні матеріали. Отже, у рішенні суб`єкту владних повноважень слід конкретно зазначати, що бажана для позивача ділянка не є вільною чи не може бути передана, та з яких причин. Цього у рішенні немає. 
26.          Також колегія суддів погоджується, що способом захисту порушених прав позивача в даному разі є зобов`язання сільської ради повторно розглянути звернення ОСОБА_1 , а не зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення.
27.          Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
28.          У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
29.          Оскільки судом не досліджуються докази щодо розміру земельної ділянки, її місцезнаходження, її меж, тому правильним є висновок апеляційного суду, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача повторно розглянути питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із прийняттям відповідного владного рішення.
30.          Доводи скаржника про необхідність стягнення з відповідача моральної шкоди, колегія суддів також відхиляє. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.
31.          Позивачем не доведено, що протиправна відмова завдала наслідків, які зумовили страждання позивача та спричинили йому моральну шкоду. У справі немає доказів, які б вказували на це, так само як і обґрунтування її розміру. 
32.          Таким чином, Верховний Суд вважає, що суд першої та апеляційної інстанції правильно вирішили спір по суті, не допустили неправильного застосування норм матеріального чи процесуального права, тому доводи касаційної скарги Суд залишає без задоволення, а судові рішення без змін.
33.          Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
34.          З огляду на результат касаційного розгляду, і те, що судові витрати у справі відсутні, такі розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України,   Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2.          Постанову Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 17 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук
Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб