ПОСТАНОВА
Іменем України
14 квітня 2020 року 
Київ
справа №806/3036/17
адміністративне провадження №К/9901/60145/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Українська ягода» до Міністерства аграрної політики та продовольства України, Державної казначейської служби України, треті особи, які не заявляють  самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Управління агропромислового розвитку Бердичівської районної державної адміністрації у Житомирській області, Управління агропромислового розвитку Житомирської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та стягнення компенсації, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018 (колегія суддів у складі: Шидловського В. Б., Мацького Є. М., Шевчук С. М.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
У листопаді 2017 року товариство з обмеженою відповідальністю «Українська ягода» звернулося до суду з позовною заявою до Міністерства аграрної політики та продовольства України, Державної казначейської служби України, треті особи, які не заявляють  самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Управління агропромислового розвитку Бердичівської районної державної адміністрації у Житомирській області, Управління агропромислового розвитку Житомирської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльність та стягнення компенсації в розмірі 2  562 700,00 грн.
Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідно до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 27.12.2013 № 772 підлягало виплаті ТОВ «Українська ягода» 2 331 200,00 грн компенсації витрат у виноградарстві та садівництві. Крім того, в 2012 році утворилася заборгованість в сумі 231 500,00 грн аналогічної компенсації. Вказані кошти позивачу не виплачені. Протягом 2014-2016 років жодні бюджетні кошти за програмою «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» не виділялися. Як зазначає позивач, відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» за вказаною державною програмою передбачені видатки на загальну суму 75 млн. грн, головним розпорядником яких є Міністерство аграрної політики та продовольства України. В результаті бездіяльності Відповідачів, на думку Позивача, вказані кошти не сплачено.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства України щодо не спрямування бюджетних коштів на погашення бюджетної кредиторської заборгованості за бюджетними зобов`язаннями, не взятими на облік органами Казначейства в розмірі 2  331 200,00 грн за програмою «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладання молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» для перерахування на рахунки ТОВ «Українська ягода»; стягнуто з Державного бюджету України на користь ТОВ «Українська ягода» компенсацію за бюджетною програмою по КПКВ 2801350 «Закладання і нагляд за молодими садами, виноградниками та ягідниками» кошти в розмірі 2  331 200,00 грн шляхом списання з наявних бюджетних програм  Міністерства аграрної політики та продовольства України.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Міністерство аграрної політики та продовольства України оскаржило його в апеляційному порядку.
Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2018  поновлено Міністерству аграрної політики та продовольства України строк на апеляційне оскарження рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 та відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17.01.2018.
Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 підготовку справи до апеляційного розгляду закінчено та призначено справу до апеляційного розгляду на 12.06.2018.
Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018 закрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17.01.2018.
Постановляючи ухвалу про закриття апеляційного провадження суд апеляційної інстанції виходив з приписів пункту 2 частини першої статті 305 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якого суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги  
У касаційній скарзі Міністерство аграрної політики та продовольства України, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018 і направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. 
Зазначає, що довіреністю Міністерства аграрної політики та продовольства України від 26.04.2018 № 31-4/27, виданою Нестеренко Н. М. - головному спеціалісту відділу представництва інтересів Міністерства у судах Департаменту правової та законопроектної роботи, остання уповноважена на вчинення ряду правочинів, пов`язаних з представництвом Міністерства аграрної політики та продовольства України у судах, зокрема, наділена правом засвідчувати копії довіреностей.
Позиція інших учасників справи 
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. 
Рух касаційної скарги 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Анцупової Т. О. (суддя-доповідач), Кравчука В. М., Стародуба О. П. від 05.09.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16.10.2018 № 1017/0/78-18 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 806/3036/17 у зв`язку з постановленням Верховним Судом 11.10.2018 ухвали про відведення судді-доповідача Анцупової Т. О. та суддів Стародуба О. П., Кравчука В. М. від розгляду матеріалів касаційної скарги Міністерства аграрної політики та продовольства України на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.10.201 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Олендер І. Я., судді Гончарова І. А., Ханова Р. Ф. для розгляду судової справи №  806/3036/17.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21.01.2020 № 109/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 806/3036/17 у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Олендера І. Я. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 806/3036/17. 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13.04.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018 закрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17.01.2018 на підставі пункту 2 частини першої статті 305 КАС України.
Вказана ухвала є предметом оскарження у касаційному порядку. 
Релевантні джерела права й акти їх застосування. 
Однією з основних засад судочинства, визначеною пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України, є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом.
КАС України також визначено принципи здійснення адміністративного судочинства, одним з яких є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду. Даний принцип полягає в тому, що особам, які беруть участь у справі, а також іншим особам, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи чи інтереси, у випадках та порядку визначених цим Кодексом, надається право оскарження прийнятих судом рішень.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституція України, як Закон прямої дії, має найвищу юридичну силу, а офіційне тлумачення конституційних положень здійснюється Конституційним Судом України, який у цілій низці своїх рішень висловив правову позицію щодо права на оскарження судових рішень та доступу до правосуддя, згідно з якою кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод; відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно зі статтею 64 Конституції України, не може бути обмежене (пункти 1, 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 № 9-зп, абзац 7 пункт 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 25.04.2012 № 11-рп/2012).
Право на оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій є складовою конституційного права особи на судовий захист. Таке право гарантується визначеними Конституцією України основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та судових інстанцій, зокрема забезпеченням апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (пункт 8 частини третьої статті 129 Конституції України), (пункт 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25.04.2012 № 11-рп/2012).
Перегляд судових рішень, зокрема, в апеляційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11.12.2007 № 11-рп/2007).
Частина друга статті 44 КАС України покладає на учасників справи обов`язок добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження особа, яка подала апеляційну скаргу, заявила клопотання про відмову від скарги, за винятком випадків, коли є заперечення інших осіб, які приєдналися до апеляційної скарги.
Згідно з частиною першою статті 55 КАС України, сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.
Відповідно до частини третьої статті 55 КАС України, юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 59 КАС України, повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені такими документами, зокрема, довіреністю фізичної або юридичної особи.
За частинами п`ятою, шостою статті 59 КАС України, відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді. Оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.
Частиною восьмою статті 59 КАС України, у разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідності заяви, скарги, клопотання.
Порядок засвідчення копій документів регулюється Національним стандартом України «Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003», затвердженим наказом Держспоживстандарту України від 07.04.2003 №  55 (далі - ДСТУ 4163-2003) та Правилами організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 № 1000/5 (далі - Правила № 1000/5).
Відповідно до пункту 1 Правил № 1000/5, ці Правила встановлюють єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами, а також порядок їх архівного зберігання в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності (далі - установи). Ці Правила є нормативно-правовим актом, обов`язковим для виконання всіма установами.
Згідно пунктів 1, 2, 8 глави 10 розділу ІІ Правил № 1000/5, порядок виготовлення, засвідчення та видавання копій документів визначається інструкцією з діловодства установи. Установа має право засвідчувати копії документів, що створюються в ній, за винятком копій документів, які відповідно до законодавства потребують засвідчення в нотаріальному порядку.
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень  КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
Аналіз наведених положень КАС України дає підстави для висновку, що право на подання і підписання апеляційної скарги має особисто керівник, або представник на підставі довіреності. Копія довіреності може засвідчуватись суддею, або у визначеному законом порядку. Крім того, при наявності в матеріалах справи копії довіреності або іншого документу, що посвідчує повноваження представника, останній при зверненні до суду з апеляційною скаргою може не подавати підтвердження своїх повноважень.
Право на апеляційне оскарження учасники справи можуть реалізувати у порядку, визначеному процесуальним законом, не зловживаючи їхніми процесуальними правами у спосіб подання апеляційної скарги 
Дотримання наведеного державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності під час засвідчення копій документів, що підтверджують повноваження представників, є достатнім для додержання вимог частини шостої статті 59 КАС України.
Представництво за своєю природою - це організаційне правовідношення, змістом якого є повноваження однієї особи (представника) діяти від імені, в інтересах іншої особи, яке виникає з договору, закону, акта органу публічної влади. Крім того, представництвом є діяльність представника, спрямована на реалізацію наданих йому повноважень. Змістом відносин представництва є повноваження, без яких останнє не може існувати. Як повноваження розуміють систему двох суб`єктивних прав представника, одне з яких є абсолютним, інше - відносним. Абсолютне право представника містить у собі можливість вчинення певних дій від імені та в інтересах особи, а відносне право полягає у тому, що представник вправі розраховувати на те, що всі юридичні наслідки, створені його діями, виникнуть лише для особи, яку він представляє, а не для самого представника.
Вимога обов`язкового подання до суду лише оригіналу довіреності на підтвердження повноважень представника і думка про допустимість засвідчення копії такого документа лише суддею не ґрунтується на чинному процесуальному законодавстві України, адже відповідно до наведеної вище частини п`ятої статті 59 КАС відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді, а наступна частина цієї ж статті визнає правомірним також інший порядок засвідчення «визначений законом».
Відповідно до матеріалів справи, довіреністю від 26.04.2018 № 31-4/27, копію якої додано до апеляційної скарги, Міністерство аграрної політики та продовольства України уповноважило головного спеціаліста відділу представництва інтересів Міністерства у судах Департаменту правової та законопроектної роботи - Нестеренко  Н. М., серед іншого, представляти інтереси Міністерство аграрної політики та продовольства України від його імені, вести справи у судах та органах виконавчої влади, з наданими правами позивача, відповідача, третьої особи, у тому числі, зокрема, засвідчувати копії довіреностей.
Крім того, надано право оскаржувати судові рішення у визначених законом випадках.
Тому, слід вважати підтвердженими повноваження представника юридичної особи на підставі завіреної ним копії довіреності, якщо право цього представника засвідчувати своїм підписом копії довіреностей випливає зі змісту виданої йому довіреності та за відсутності у ній відповідного застереження на вчинення певної дії.
Верховний Суд зазначає, що під час вирішення питання відповідності копії документу, що підтверджує повноваження представника, вимогам статті 59 КАС України слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) доказів щодо повноважень особи, яка засвідчила копію довіреності.
Європейським судом з прав людини зазначено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду скарг заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (рішення у справах «Zubac v. Croatia», «Beles and Others v. the Czech Republic», № 47273/99, пп. 50-51 та 69, та «Walchli v. France», № 35787/03, п. 29). 
При цьому, Європейський суд з прав людини провів лінію між формалізмом та надмірним формалізмом. Так, формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний ж формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.
Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні від 05.12.2018 (справа № 11-989заі18), згідно з практикою Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише і фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.
Закриття апеляційного провадження за наявності у суду процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині першій статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду та оскарження судових рішень.
Як зазначено вище, копія довіреності засвідчена відбитком печатки, має відмітку, що складається зі слів «згідно з оригіналом», підпису особи, яка засвідчила копію, її ініціалів та прізвища, посади, дати засвідчення копії.
Отже, представником відповідача надано належні докази на підтвердження повноважень Нестеренко Н. М. права подання апеляційної скарги.
Таким чином, Верховний Суд зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про наявність підстав для закриття апеляційного провадження на підставі пункту 2 частини першої статті 305 КАС України, що потягнуло порушення норм процесуального права та постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/5500/18, постанові Верховного Суду від 26.03.2020 у справі № 620/623/19.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин, ухвала апеляційного суду про закриття апеляційного провадження підлягає скасуванню у зв`язку з порушенням норм процесуального права.
Відповідно до Указу Президента України «Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах» від 29.12.2017 № 455/2017 ліквідовано Житомирський апеляційний адміністративний суд та утворено Сьомий апеляційний адміністративний суд в апеляційному окрузі, що включає Вінницьку, Житомирську, Хмельницьку та Чернівецьку області, з місцезнаходженням у місті Вінниці.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, 
ПОСТАНОВИВ
Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України задовольнити.
Ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018 скасувати.
Справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції - Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. 

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук 
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду