ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
іменем України

17 червня 2020 року
м. Харків

справа № 618/214/19
провадження № 22-ц/818/1336/20

Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати у цивільних справах:
головуючого – Котелевець А.В.,
суддів – Бурлака І.В., Яцини В.Б.,
за участю секретаря – Кравченко О.О.,

учасники справи:
позивач – заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михалік О.І. в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області, 
відповідач – ОСОБА_1 ,

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Харківської області на ухвалу Дворічанського районного суду Харківської області від 26 листопада 2019 року в складі судді Гніздилова Ю.М.,

у с т а н о в и в :

В лютому 2019 року заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михалік О.І. звернувся до суду із позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі – ГУ Держгеокадастру у Харківській області), Кам`янської сільської ради Дворічанського району Харківської області (далі – Кам`янська сільська рада) до ОСОБА_1 та просив стягнути з відповідача на користь держави в особі Кам`янської сільської ради шкоду, завдану внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки в розмірі 21 625, 94 грн.

Ухвалою Дворічанського районного суду Харківської області від 26 листопада 2019 року позовну заяву заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що невжиття Кам`янською сільською радою заходів щодо усунення порушень щодо ненадходження коштів до місцевого бюджету за самовільне використання земельної ділянки не можуть бути безумовною підставою для звернення прокурора з позовом. Надавши оцінку підставам звернення заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області з позовом, суд першої інстанції вважав, що підстави для представництва прокурором інтересів ГУ Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради відсутні.

10 грудня 2019 року заступник прокурора Харківської області подав апеляційну скаргу. Посилаючись на порушення норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить ухвалу суду першої інстанції скасувати, справу направити для продовження розгляду до Дворічанського районного суду Харківської області.

Апеляційна скарга мотивована тим, що внаслідок самовільного зайняття відповідачем земельної ділянки площею 15 га державі в особі Кам`янської сільської ради завдано збитки, оскільки державний бюджет недоотримує кошти, які можуть бути використанні на потреби громади. Чинним законодавством визначено органи, уповноважені державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, у тому числі вживати заходи щодо відшкодування шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок. Оскільки з моменту нарахування збитків минуло більше семи місяців, а уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування до цього часу не вжито відповідних заходів з метою відшкодування завданої шкоди, прокурор пред`явив цей позов в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради. Вказані обставини були викладені в уточненій позовній заяві та підтримувалися представником позивача в судовому засіданні. 

Також, на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Ізюмською місцевою прокуратурою листами від 15, 19 лютого 2019 року повідомлено ГУ Держгеокадастру в Харківській області та Кам`янську сільську раду про намір пред`явити позов. Вказані листи були надані до суду у додатках до позовної заяви.

Зазначає, що на порушення частини четвертої статті 263 ЦПК України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин, суд першої інстанції не врахував висновку щодо застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру», викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року в справі № 903/129/18, в якій зазначено, що сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

ГУ Держгеокадастру у Харківській області, Кам`янська сільська рада та ОСОБА_1 ухвалу суду першої інстанції не оскаржили, правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористались.

Частиною третьою статті 3 ЦПК України встановлено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 374 ЦПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати ухвалу, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Перевіряючи законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції відповідно до вимог частини першої статті 367 ЦПК України - в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповдає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі – Закон № 1697-VII).

Згідно з статтею 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону).

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35).

У частині третій статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України встановлено, що суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Звертаючись до суду з вказаним позовом, на підтвердження неналежного виконання суб`єктом владних повноважень покладених законом обов`язків, заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михалік О.І. посилався на те, що внаслідок самовільного зайняття відповідачем земельної ділянки площею 15 га державі в особі Кам`янської сільської ради завдано збитки, оскільки державний бюджет недоотримує кошти, які можуть бути використанні на потреби громади. Чинним законодавством визначено органи, уповноважені державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, у тому числі вживати заходи щодо відшкодування шкоди, завданої внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок. З моменту нарахування збитків минуло більше семи місяців, а уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування до цього часу не вжито відповідних заходів з метою відшкодування завданої шкоди.

Листами від 15 лютого та 19 лютого 2019 року Ізюмська місцева прокуратура Харківської області повідомила ГУ Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янську сільську раду про наміри пред`явлення позову.

Сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави в особі ГУ Держгеокадастру у Харківській області та Кам`янської сільської ради, свідчить про те, що вказаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Вказана правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18.

Частиною четвертою статті 263 ЦПК України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

За таких обставин, суд першої інстанції передчасно залишив позовну заяву без розгляду.

Підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; порушення норм процесуального права (пункти 1, 4 частини першої статті 379 ЦПК України).

З огляду на викладене, ухвала Дворічанського районного суду Харківської області від 26 листопада 2019 року підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

 
Керуючись ст. ст. 367, 368, п. 6 ч. 1 ст. 374, п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 379, ст. ст. 382 – 384, 389 ЦПК України, суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу заступника прокурора Харківської області – задовольнити.

Ухвалу Дворічанського районного суду Харківської області від 26 листопада 2019 року – скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 19 червня 2020 року.

Головуючий –                                                                                 А.В. Котелевець 

Судді – І.В. Бурлака

В.Б. Яцина