УХВАЛА

05 червня 2020 року 
Київ
справа №9901/142/20
адміністративне провадження №П/9901/142/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж.М.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича
про визнання неправомірним та скасування Указу Президента №41/2020 від 05 лютого 2020 року,
УСТАНОВИВ:
01 червня 2020 року до Верховного Суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про скасування Указу Президента №41/2020 від 05 лютого 2020 року «Про затвердження організаційної структури Державного бюро розслідувань».
Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначає, що позивачка є громадянкою України, відносно якої здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні №22019000000000317 щодо учинення погроз вбивством Президента України.
Розслідування у зазначеному кримінальному провадження здійснюється слідчими Першого слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань. У той же час, Президент України оскаржуваним Указом затвердив таку організаційну структуру ДБР, яка не передбачає існування в структурі Центрального апарату ДБР «першого управління організації досудових розслідувань» та «першого слідчого відділу» у складі зазначеного управління.
Однак, незважаючи на викладене, вже після видання Президентом України Указу №41/2020 від 05 лютого 2020 року, особи, які іменують себе слідчими «Першого управління організації досудових розслідувань» ДБР, продовжили подавати клопотання слідчим суддям, перебуваючи на посадах в межах старої структури ДБР. Зокрема, ці клопотання стосуються запобіжних заходів відносно позивачки та слідчі судді задовольняли такі клопотання.
Таким чином, зазначає, що ситуація правової невизначеності полягає у тому, що, з одного боку, слідчі Першого управління організації досудових розслідувань ДБР фактично здійснюють досудове розслідування відносно позивачки, яке систематично проходить судовий контроль. З іншого боку - у будь-який момент законність такого досудового розслідування та законність ймовірного вироку щодо позивачки (у тому числі й виправдувального) можуть бути поставлені під сумнів, оскільки досудове розслідування дійсно здійснюється посадовими особами ДБР, які не працюють у складі органів досудового розслідування Центрального апарату ДБР, установлених оскаржуваним Указом Президента України.
Уважає, що така правова невизначеність обумовлена тим, що Президент Зеленський В.О., відповідно до Конституції та Закону України «Про Державне бюро розслідувань» не мав права затверджувати структуру центрального апарату ДБР. Загалом, зазначає, що позивачка опинилась у ситуації, коли через оскаржуваний Указ вона не має обґрунтованої упевненості у власному правовому становищі як підозрюваної у кримінальному провадженні, оскільки органи, що здійснюють досудове розслідування відносно неї, не перебувають в структурі Головного слідчого управління ДБР як це протиправно установлено спірним Указом. 
З огляду на викладене, уважає, що позивачка належить до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується спірний Указ.
Відповідно до статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Перевіривши матеріали позовної заяви Суд зазначає таке.
Частиною 4 статті 22 КАС України установлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, закріплені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;
2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат.
Частиною третьою статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.
Водночас, як встановлено з оскаржуваного Указу, він стосується конкретно визначеного суб`єкта (Державного бюро розслідувань), тобто є актом індивідуальної дії.
Згідно підпункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржений Указ є актом індивідуальної дії, оскільки: 
- виданий Президентом України у результаті застосування вказаної у преамбулі до Указу норми права - частини першої статті 9 Закону України «Про Державне бюро розслідувань»;
- не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо затвердження організаційної структури ДБР; 
- адресований Державному бюро розслідувань; 
- не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо зміни організаційної структури ДБР відповідно до передбаченої в Указі; 
- не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення зміни організаційної структури ДБР.
Нормами КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У частині другій статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Цю конституційну норму необхідно застосовувати з урахуванням її офіційного тлумачення, наданого Конституційним Судом України. Зокрема, у справі громадянки ОСОБА_2 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи, Конституційний Суд України офіційно розтлумачив частину другу статті 55 Конституції України. Її необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді (частина перша пункту 1 Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року).
Обґрунтовуючи свою позицію, Конституційний Суд зазначив, що стаття 55 Конституції України не визначає, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод (частина дев`ята пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року).
З наведеного офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України слідує, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, що якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді. 
Конституція України закріплює гарантію для звернення до суду за захистом прав, але не має на меті гарантувати сам лише судовий розгляд (судове слухання). Для звернення до суду особа повинна мати матеріально-правову заінтересованість у вирішенні спору. Юридична зацікавленість у зверненні до суду повинна мати об`єктивну основу. 
Статтею 5 КАС України передбачено право кожної особи, яка вважає, що її право порушене, звернутися до суду за його захистом. 
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів; особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
І хоч ця норма стосується оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, такий самий підхід слід застосовувати і для оскарження указів Президента України. 
Суд зазначає, що однією з цілей обмеження права доступу позивача до суду є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Такі обмеження мають законну мету та унеможливлюють порушення принципу диспозитивності.
У справі, що розглядається, оскаржується Указ Президента України щодо затвердження організаційної структури ДБР.
Указаний акт є індивідуально-правовим та своїми приписами породжує права та обов`язки конкретних осіб, на яких спрямована його дія, а саме Державного бюро розслідувань. 
У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта, а відповідно інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги та приписи.
Таким чином, між позивачем і Президентом України немає публічно-правового спору (у розумінні КАС України) щодо Указу, який оскаржується; відповідач стосовно позивача не здійснює публічно-владні управлінські функції, а тому юрисдикція адміністративного суду на ці відносини не поширюється. 
Щодо доводів позивачки про неконституційність дій та рішень Президента України, що прямо не передбачені Конституцією України, та посилань на усталену практику Конституційного Суду України щодо указаного доводу Суд зазначає таке.
Відповідно до частини 1 статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, належить: 1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) офіційне тлумачення Конституції України; 3) здійснення інших повноважень, передбачених Конституцією України.
Згідно із частиною 1 статті 152 Конституції України Закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
За змістом пункту 1 частини першої, частини другої статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні адміністративні справи щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.
Отже, Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства не вирішує питання про конституційність указів Президента України та не може надати відповідну оцінку таким доводам позивачки. Такими повноваженнями наділений лише Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні.
Однак, з огляду на положення частини третьої статті 8 Закону України «Про Конституційний Суд України», у справах щодо оскарження підзаконних правових актів суб`єктів владних повноважень адміністративний суд може перевіряти їх відповідність законам України та іншим правовим актам вищої юридичної сили. 
З урахуванням вищевикладеного, підстав та предмета позовної заяви, Суд дійшов наступного висновку.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини шостої наведеної статті, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.
Наведене повністю узгоджується з правовими позиціями сформованими Європейським судом з прав людини, згідно з якими право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою ( п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Близьку за змістом позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі №9901/731/18, постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі № 9901/757/18.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п`ятою статті 170 КАС України.
Виходячи зі змісту позовних вимог і викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, керуючись статтями 19, 22, 160, 161,      170, 248, 256, 264, 266 КАС України Суд, -
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі №9901/142/20 за позовною заявою ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання неправомірним та скасування Указу Президента №41/2020 від 05 лютого 2020 року.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України.

...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
Суддя Верховного Суду