ПОСТАНОВА
Іменем України

12 травня 2020 року 
Київ
справа №822/5942/15
адміністративне провадження №К/9901/13439/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Житлово-будівельного кооперативу «Озерний-3» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови, за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Блонського В.К., Лабань Г.В., Майстер П.М. від 25.11.2015 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Смілянця Є.С., Залімського І.Г., Сушка О.О. від 14.04.2016, 
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У жовтні 2015 року Житлово-будівельний кооператив «Озерний-3» (далі - ЖБК «Озерний-3», позивач) звернувся з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі -ДАБІ, відповідач), у якому просив визнати постанову №1 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.10.2015, прийняту головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області - Денисовим Денисом Валерійовичем про накладення штрафу на житлово-будівельний кооператив «Озерний-3» (код ЄДРПОУ-38427864) в сумі 124020 гривень протиправною та скасувати її (далі - спірна постанова).
2.          У позові наводились аргументи про те, що спірна постанова прийнята з перевищенням повноважень та за відсутності предмета перевірки - зареєстрованої у встановленому законом порядку декларації про початок виконання будівельних робіт.
3.          Позивач, окрім іншого, посилався й на відсутність у відповідача права на проведення позапланової перевірки позивача в силу приписів Закону України від 28.12.2014 №71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (далі - Закон №71-VIII), яким, на переконання ЖБК «Озерний-3», заборонено проведення таких перевірок, в тому числі, органам державного архітектурно-будівельного контролю.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4.          Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.11.2015, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14.04.2016, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано спірну постанову.
5.          Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що оскільки позапланова перевірка проводилась саме з питання достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт від 11.09.2015, яка станом на день видання направлення на проведення такої перевірки повернута ЖБК «Озерний-3» і не була зареєстрована у єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр), то предмет перевірки був відсутній. 
6.          З огляду на викладене, суди дійшли висновку про відсутність підстав для проведення позапланової перевірки позивача та, як наслідок, відсутності правових наслідків такої, в тому числі стосовно прийняття відповідачем за її наслідками спірної постанови.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а в задоволенні позову відмовити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8.          Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, виконуючий обов'язки начальника управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області, на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 №976 "Про удосконалення роботи із здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю" підписав та видав посадовій особі управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області (далі - управління ДАБІ) направлення для здійснення позапланової перевірки від 17.09.2015 №578 81-квартирного житлового будинку з прибудованим кафе та вбудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Озерна, 6/4 у м. Хмельницькому.
9.          Згідно з вищевказаним направленням предметом позапланової перевірки є перевірка достовірності даних, наведених в декларації про початок виконання будівельних робіт від 11.09.2015 №1022-4445/Д1. Строк дії направлення встановлений з 21.09.2015 до 25.09.2015.
10.          На підставі зазначеного направлення посадовою особою управління ДАБІ проведено позапланову перевірку достовірності даних у декларації про початок виконання будівельних робіт від 11.09.2015 №1022-4445/Д 1.
11.          Посадовою особою управління ДАБІ за результатами перевірки позивача 25.09.2015 складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил.
12.          Перевіркою встановлено, що у реєстрі, який формується на підставі інформації поданої Держархбудінспекції України її територіальними органами, станом на 25.09.2015 відсутня інформація щодо видачі дозволів та реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт з будівництва 81-квартирного житлового будинку з прибудованим кафе та вбудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Озерній, 6/4 у м. Хмельницькому.
13.          Будівельні роботи розпочаті та виконуються без зареєстрованої органом архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт, чим замовником-ЖБК "Озерний-3" та генпідрядною організацією-ТОВ "Домобудівна компанія" порушено  статтю 34 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).
14.          Оскільки при проведенні перевірки виявлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, посадовою особою управління ДАБІ складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.09.2015 №00203, в якому зазначено, що за результатами позапланової перевірки виявлено, що у реєстрі який формується на підставі інформації поданої Держархбудінспекції України її територіальними органами, станом на 25.09.2015 відсутня інформація щодо видачі дозволів та реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт з будівництва 81-квартирного житлового будинку з прибудованим кафе та вбудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Озерній, 6/4 у м. Хмельницькому.
15.          Також прийнято припис від 25.09.2015 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
16.          На підставі протоколу від 25.09.2015 №00203, головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління ДАБІ прийнята спірна постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якої, ЖБК "Озерний-3" визнаний винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 4 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) та накладено на позивача штраф у сумі 124020 гривень.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17.          В обґрунтуванні вимог касаційної скарги відповідач наполягає на тому, що позапланова перевірка була проведена ним на підставі та в межах повноважень, визначених законом.
18.          Скаржник зазначає, виявлені ним порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності дійсно мали місце і це підтверджено матеріалами перевірки, при цьому, право на проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт передбачене абзацом четвертим пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553).
19.          Заперечень на касаційну скаргу не надходило.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20.          Так, за змістом частин першої, другої, третьої, восьмої статті 36 Закону №3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. 
Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.
Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації
21.          Механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт. Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» (далі - постанова КМУ №466, Порядок №466).
22.          За визначенням абзацу шостого пункту 2 Порядку №466 реєстрація - внесення даних до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр).
23.          Пунктами 8, 10, 11 цього ж Порядку встановлено, що контроль за виконанням підготовчих та будівельних робіт здійснюється відповідними органами державного архітектурно-будівельного контролю.
24.          Відомості щодо отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих та будівельних робіт; зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих та будівельних робіт; виданих, анульованих дозволів; повернень декларацій для усунення виявлених недоліків, відмов у видачі дозволів; отриманих повідомлень про зміну даних у повідомленнях про початок виконання підготовчих та будівельних робіт, отриманих декларацій про зміну даних у зареєстрованих деклараціях про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт, внесення змін у повідомлення або декларацію у зв'язку з технічною помилкою; скасування реєстрації повідомлення або декларації вносяться Держархбудінспекцією до реєстру на підставі інформації, поданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.
25.          Замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданих ним повідомленні, декларації, за виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації та за порушення вимог, визначених цим Порядком, відповідно до Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та Кодексу України про адміністративні правопорушення
26.          Також, згідно з правилами пунктів 16, 17 Порядку №466 замовник (його уповноважена особа) заповнює і подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю два примірники декларації про початок виконання підготовчих або будівельних робіт (далі - декларація) за формою, наведеною у додатках 4, 5, 6 до цього Порядку.
Один примірник декларації після проведення реєстрації повертається замовнику, другий - залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Декларація про початок виконання підготовчих робіт не надає права на виконання будівельних робіт.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п'яти робочих днів з дня надходження до нього декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та здійснює дії щодо внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру.
27.          Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок №553.
28.          За приписами абзаців першого, другого, четвертого пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
29.          Аналіз вищевказаних положень законодавства дає підстави для висновку, що поняття «реєстрація» та «подання» декларації не є тотожними і зумовлюють різні правові наслідки. Подання декларації є підставою для перевірки повноти даних, зазначених у декларації, та здійснення дії щодо внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру. Подання декларації про початок виконання підготовчих робіт не надає права на виконання будівельних робіт. Реєстрація ж декларації дозволяє замовнику здійснювати виконання будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорії складності, підключення об'єкта до інженерних мереж та споруд.
30.          При цьому, як випливає з буквального тлумачення абзацу четвертого пункту 7 Порядку №553 право на проведення позапланової перевірки з підстав необхідності проведення перевірки достовірності даних, наведених, зокрема, у декларації про початок виконання підготовчих робіт, зберігається за органом державного архітектурно-будівельного контролю протягом трьох місяців з дня подання зазначеного документу.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
31.          У справі, яка розглядається, суди встановили, що ЖБК "Озерний-3" 10.09.2015 через Дозвільний центр Хмельницької міської ради подав до управління ДАБІ декларацію про початок виконання будівельних робіт 81-квартирного житлового будинку з прибудованим кафе та вбудованими приміщеннями громадського призначення по вул. Озерна, 6/4 у м. Хмельницькому. Така декларація зареєстрована в управлінні ДАБІ 11.09.2015.
32.          Отже, починаючи саме з цієї дати у відповідача виникло право на проведення позапланової перевірки з підстави, наведеній у абзаці четвертому пункту 7 Порядку №553.
33.          Відсутність реєстрації декларації станом на день видання направлення на проведення перевірки не впливає на право органу державного архітектурно-будівельного контролю провести таку перевірку, оскільки можливість реалізації зазначеного повноваження пов'язана саме з фактом подання, а не реєстрації декларації, що, як вказано вище, не є тотожними поняттями.
34.          З огляду на викладене, колегія суддів не може погодитись з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність предмету перевірки та підстав для її проведення, оскільки це суперечить положенням вищезгаданих правових норм законодавства, якими урегульовані спірні правовідносини.
35.          Разом з тим, суди, виходячи лише з відсутності у відповідача підстав для проведення позапланової перевірки та предмету такої, не з'ясували і не перевірили доказами обставини справи щодо суті правопорушення, за вчинення якого на позивача накладено штраф, а також не здійснили перевірку спірної постанови у ракурсі критеріїв, визначених у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
36.          Водночас, згідно з частинами першою, другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
37.          Також, відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. 
38.          Таким чином, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
39.          Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
40.          Для повного, об'єктивного та всебічного з'ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу у їх сукупності, які містяться в матеріалах справи та витребуваних необхідних документів, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
41.          Як зазначається у Рішенні Конституційного Суду України від 29.08.2012 №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині 3 статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (Рішення Конституційного Суду України від 02.11.2011 №13-рп/2011).
42.          Окрім цього, за змістом частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України, якою визначені критерії законності та обґрунтованості судового рішення, таке повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43.          За правилами пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
44.          Своєю чергою, за змістом частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
45.          Як встановлено під час касаційного розгляду справи, проведеного в межах статті 341 КАС України, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального й допустили порушення норм процесуального права, не забезпечивши повного і всебічного з'ясування обставин даної справи з перевіркою їх доказами, дослідженими в судовому засіданні, та застосуванням усіх наданих їм процесуальним законом повноважень з цією метою, а тому ухвалили судові рішення, які не відповідають закону.
46.          Вищезазначене свідчить про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, й це, у розумінні  частини другої статті 353 КАС України, є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий судовий розгляд.
47.          Під час нового розгляду справи суду першої інстанції слід врахувати викладені в цій постанові висновки Верховного Суду, повно і всебічно встановити обставини справи, що стосуються спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, надати їм належну юридичну оцінку, перевірити їх доказами та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
48.          Ураховуючи викладене, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
49.          Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.11.2015 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14.04.2016 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                                                                                                                Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                                                                                                                                                             Я.О. Берназюк

                                                                                                                                                                                                                                                                      І.В. Желєзний