ПОСТАНОВА
Іменем України

14 травня 2020 року 
Київ
справа №815/94/17
адміністративне провадження №К/9901/15137/19, № К/9901/15227/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,  
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В., 

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/94/17  
за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 до Головного управління Національної поліції в Одеській області, Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова Віктора Івановича, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області про визнання протиправними дій та бездіяльності, стягнення моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова Віктора Івановича , Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Шеметенко Л.П., судді: Стас Л.В., Турецька І.О.), 

ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору

1.          Позивачі звернулися до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Одеській області, Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова Віктора Івановича, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області, в якому просили:
1.1.          визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Одеській області, що виразилася у не забезпеченні публічної безпеки і порядку, охорони прав і свобод людини в ніч з 27 на 28 серпня 2016 року у с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області, 
1.2.          визнати протиправними дії Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району, що виразилися в публічному оголошенні на зборах мешканців с. Лощинівка про те, що представники ромської національності вчиняють злочини у селі, що їх необхідно виселити, а також у оформленні та оголошені рішення № 1 сходу громадян мешканців села Лощинівка «Про вимогу мешканців села Лощинівка про подальше не проживання представників ромської національності на території с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області», 
1.3.          стягнути з Головного управління Національної поліції в Одеській області та Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова В.І. солідарно на відшкодування завданої моральної шкоди по 100000,00 гривень на користь кожного позивача, загальна сума моральної шкоди становить 700000,00 гривень.
2.          Позов обґрунтовано тим, що з 27-28 серпня 2016 року і по теперішній час порушені і продовжують порушуватися, на думку позивачів, їх права на особисту недоторканість; власність, мирне володіння своїм майном; недоторканість житла; вільний вибір місця проживання; не бути підданими дискримінації. Зазначені порушення стали можливими у результаті протиправної бездіяльності Головного управління Національної поліції в Одеській області; протиправних дій Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова В.І. 
2.1.          Щодо бездіяльності Головного управління Національної поліції в Одеській області позивачами зазначається, що 27-28 серпня 2016 року у селі Лощинівка Одеської області, місцеві жителі здійснили руйнування, пошкодження житлових будинків та майна проживаючих у селі ромів, зокрема, позивачів. Ці протиправні дії супроводжувалися погрозами та змушуваннями покинути с. Лощинівку ромами, які там проживали. Результатом вказаних дій стали руйнування житла позивачів, як представників ромів, та примусове їх виселення з їх домівок у с. Лощинівка, де вони проживали останні 10 років. Позивачі вказують, що поліцію повідомили про правопорушення телефоном. Проте, незважаючи на це, Головним управлінням Національної поліції в Одеській області була допущена протиправна бездіяльність, у зв?язку з чим стало можливим скоєння правопорушень стосовно позивачів, спричинення їм матеріальної та моральної шкоди. Вказують, що співробітники Головного управління Національної поліції в Одеській області були присутні на місці події, але замість того, щоб виконувати свої службові обов`язки, не втручалися у події, стояли осторонь, не намагаючись припинити дії правопорушників та перешкодити завданню матеріальної шкоди позивачам. Головним управлінням Національної поліції в Одеській області не здійснено дій, спрямованих на реалізацію покладених на нього законом обов`язків. 
2.2.          Щодо протиправності дій Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова В.І. позивачі зазначають, що в порушення вимог національного законодавства Паскалов В.І. замість того, щоб відповідно до закону та в умовах ситуації, що склалася 27-28 серпня 2016 року, забезпечити здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, стосовно недопущення порушення прав позивачів - представників ромської національності, які проживали у с. Лощинівка, навпаки, вчинив дії, які призвели до примусового виселення останніх, за відсутності законних підстав для цього. Так, позивачі вказують, що на зібранні мешканців села Лощинівка 28 серпня 2016 року Паскалов В.І. виступив перед особами, що зібралися, з промовою про те, що проблеми з представниками ромської національності давно назрівали у селі. Він зазначив, що роми, як дорослі, так і діти, вчиняють у селі протиправні дії, а також оголосив, що єдине бажання, яке у нього є, як і у інших представників громади, щоб роми не проживали у с. Лощинівка. Крім того, Паскалов В.І. оформив, підписав та оголосив на зібранні рішення № 1 сходу громадян мешканців села Лощинівка «Про вимогу мешканців села Лощинівка про подальше непроживання представників ромської національності на території с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області».
2.3.          Щодо відшкодування завданої моральної шкоди позивачі зазначили, що у результаті протиправних дій та бездіяльності відповідачів, вони втратили свої будинки та житло, здатність жити в нормальних умовах, пересуватися селом. Всі потерпілі проживають в обмеженому, переповненому, непристосованому житлі, вимушені звертатися до лікарів та психологів. Вказані обставини спричиняють їм моральну шкоду, яку кожен з позивачів оцінює у 100000,00 грн.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року позов задоволено частково.
3.1.          Визнано протиправними дії Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області щодо оформлення та оголошення рішення № 1 сходу громадян мешканців села Лощинівка «Про вимогу мешканців села Лощинівка про подальше не проживання представників ромської національності на території с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області».
3.2.          В іншій частині позовних вимог відмовлено.
3.3.          Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що  позивачами не обґрунтовано з посиланнями на конкретні норми законодавства та не підтверджено належними та допустимими доказами факту протиправної бездіяльності Головного управління Національної поліції в Одеській області та відсутності належної організації роботи підпорядкованих йому територіальних підрозділів Національної поліції України, а тому підстави для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності Головного управління Національної поліції в Одеській області щодо незабезпечення публічної безпеки і порядку, охорони прав і свобод людини в ніч з 27 на 28 серпня 2016 року у селі Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області відсутні.
3.4.          Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова В.І. щодо оформлення та оголошення рішення № 1 сходу громадян мешканців села Лощинівка «Про вимогу мешканців села Лощинівка про подальше не проживання представників ромської національності на території с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області», суд першої інстанції виходив з того, Лощинівський сільський голова як головна посадова особа територіальної громади відповідного села, підписавши та оголосивши вказане рішення, яке містить ознаки дискримінації по відношенню до представників ромської національності, фактично діяв всупереч вимогам статті 24 Конституції України, статті 5 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, статей 6, 12 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки нормами вказаної статті передбачено, що сільський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, якими заборонені будь-які прояви дискримінації за ознакою етнічного (національного) походження.
3.5.          Разом з тим, суд першої інстанції зазначив, що твердження позивачів про те, що Лощинівський сільський голова Ізмаїльського району Одеської області Паскалов В.І. на зборах мешканців села Лощинівка публічно оголошував про те, що представники ромської національності вчиняють злочини у селі та що їх необхідно виселити під час судового розгляду справи жодними належними та допустимими доказами підтверджені не були, відповідно, відсутні підстави для задоволення позовних вимог у цій частині.
3.6.          Також, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги про стягнення з Головного управління Національної поліції в Одеській області та Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова В.І. солідарно на відшкодування завданої моральної шкоди по 100000,00 гривень на користь кожного позивача, у загальній сумі 700000,00 гривень, задоволенню не підлягають, оскільки позивачами не доведено спричинення моральної шкоди.
4.          Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення, яким адміністративний позов задоволено частково.
4.1.          Визнано протиправними дії Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області щодо оформлення та оголошення рішення № 1 сходу громадян мешканців села Лощинівка «Про вимогу мешканців села Лощинівка про подальше не проживання представників ромської національності на території с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області».
4.2.          Стягнуто з Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Одеської області на користь ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 відшкодування моральної шкоди по 10000,00 гривень кожному.
4.3.          Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Одеській області, що виразилася в незабезпеченні публічної безпеки і порядку, охорони прав і свобод людини з 27 на 28 серпня 2016 року у с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області.
4.4.          Стягнуто з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 відшкодування моральної шкоди по 10000,00 гривень кожному.
4.5.          В задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 відмовлено.
4.6.          В задоволенні позову ОСОБА_7 до Головного управління Національної поліції в Одеській області, Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова Віктора Івановича, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області про визнання протиправними дій та бездіяльності, стягнення моральної шкоди відмовлено.
4.7.          Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з помилковості висновків суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні вимог позивачів про стягнення на їхню користь завданої моральної шкоди, а також з доведеності протиправності бездіяльності Головного управління Національної поліції в Одеській області.
ІІІ. Касаційне оскарження
5.          Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог, Лощинівський сільський голова Ізмаїльського району Паскалов Віктор Іванович , Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області звернулися з касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просять скасувати це судове рішення у вказаній частині та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову повністю.
5.1.          В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не врахував всіх дійсних обставин справи, оскільки неповно їх встановив та не звернув увагу на їхні доводи та подані на їх підтвердження належні докази. Також суд неправильно застосував норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, у зв?язку з чим дійшов хибного висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову, в порушення норм процесуального права суд неправильно оцінив наявні в матеріалах справи докази. 
6.           Головне управління Національної поліції в Одеській області подало відзив на касаційні скарги, за змістом якого висловило згоду з викладеними в касаційній скарзі Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова Віктора Івановича доводами, а також висловило часткову незгоду з доводами скарги Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області щодо відсутності правових підстав покладати на неї відповідальність за цим позовом. Повідомило свою думку про правильність висновків суду першої інстанції щодо вирішення справи по суті, просило рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
7.          27 серпня 2016 року в селі відбулися масові заворушення через зґвалтування і вбивство дівчинки 2007 року народження 20-річним парубком ромської національності, який пізніше був затриманий. Місцеві мешканці громили будинки ромів, один дім спалили. Ромам вдалося завчасно покинути село, тому вони не постраждали. На охорону громадського порядку до села прибули співробітники Головного управління Національної поліції в Одеській області.
8.          Наступного дня на народному віче мешканці села зажадали виселення з Лощинівки всіх ромів. Ця вимога була підтримана керівництвом Ізмаїльської районної державної адміністрації. З особами ромської національності, що мешкали в селі, була досягнута домовленість - їм гарантували можливість мирно забрати свої речі і виїхати з Лощинівки.
9.          Представник уповноваженого Верховної Ради з прав людини з питань дотримання прав дитини, недискримінації та гендерної рівності Оксана Філіпішина засудила дії місцевої влади. 
10.          Крім цього, щодо дій або бездіяльності Головного управління Національної поліції в Одеській області встановлено наступне. 
11.          У селі мешкало близько 50 ромів.
12.          27 серпня 2016 року о 19:30 годині до чергової частини Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області надійшло повідомлення про те, що цього дня по АДРЕСА_9 зібралися місцеві мешканці, які були обурені вбивством дівчинки ОСОБА_9 та агресивно настроєні проти ромських сімей. За підозрою у скоєнні зазначеного кримінального правопорушення було затримано місцевого мешканця ОСОБА_10 .
13.          У повідомленні невідомої особи до чергової частини Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області містилася інформація про те, що мешканці с. Лощинівка в кількості 50-60 осіб, обурені злочином, пошкодили будинки (розбили скло на вікнах та зламали огорожу) за адресою: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2. 14 .          Того ж дня, о 19.45 годині, до чергової частини Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області надійшло повідомлення про те, що по АДРЕСА_9, місцеві мешканці в кількості близько 80 осіб пошкодили паркани, камінням розбили скло на вікнах за адресами: АДРЕСА_1, АДРЕСА_2, АДРЕСА_3, АДРЕСА_4 та намагались підпалити майно в будинку АДРЕСА_5 (підпалили диван, який загасили власними силами). Постраждалих немає, ромські сім`ї село залишили.
15.          Інформацію про зазначену подію (збір громадян) було зареєстровано до ЄО Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області за № 13480.
16.          В результаті цих дій пошкоджено будинки, в яких мешкали позивачі                ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , які розташовані за адресами: АДРЕСА_6, АДРЕСА_7, АДРЕСА_8,  
АДРЕСА_5, АДРЕСА_4. 17 .          Зазначені події відбулись у вихідний день (субота) та у вечірній час. Особовий склад Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції знаходився поза службою. В зв`язку з викладеним, т.в.о. начальника Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції капітаном поліції Суржик О.В., відповідно до статті 2 Закону України «Про Національну поліцію», з метою забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони прав та свобод громадян, інтересів суспільства та держави, прийняте рішення про направлення на місце події всього наявного на робочому місці особового складу (10 поліцейських), а саме: старших інспекторів Ізмаїльського ВП ГУНП капітана поліції Масіча П.С. , капітана поліції Карайнакі І.Г. , майора поліції Тудорана А.Д. , капітана поліції Райлян А.І. , старшого лейтенанта поліції Кулава В.М. та інспекторів Ізмаїльського ВП ГУНП капітана поліції Василевського О.В. , старшого лейтенанта поліції Ганчева І.В. , лейтенанта поліції Булгарова І.В. , лейтенанта поліції Кіркова Р.І. , лейтенанта поліції Полупай О.В . Крім того, капітаном поліції Суржиком О.В. надано вказівку черговому Ізмаїльського ВП ГУНП про збір всього особового складу відділу та він особисто вирушив на місце подій.
18.          Приблизно о 20:10 год., прибувши на місце події, працівники поліції встановили, що приблизно 150-180 громадян (місцевих мешканців) знаходячись у стані сильного емоційного збудження, викликаного резонансною подією, умисно знищували та пошкоджували майно сімей ромської національної меншини. В свою чергу, працівники поліції вимагали від громадськості припинити протиправні дії та вирішити питання в межах чинного законодавства України. Однак, останні на вимоги працівників поліції не реагували.
19.          З місця події капітаном поліції Суржиком О.В. інформовано органи місцевої влади, прокуратуру з обслуговування Ізмаїльського району та керівництво Головного управління Національної поліції в Одеській області про реальний стан оперативної обстановки.
20.          На час прибуття особового складу Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції на місце події, чисельність громадян, що вчиняли протиправні дії значно перевищувала чисельність особового складу поліції, задіяного для локалізації правопорушень. Капітаном поліції Суржиком О.В. прийнято рішення про виставлення на безпечній відстані від епіцентру подій поліцейських постів спостереження для попередження осіб ромського походження, тобто вжито превентивних заходів щодо забезпечення здоров`я та життя ромів.
21.          Приблизно о 20:30 год. на місце події прибули представники органів місцевого самоврядування, зокрема Лощинівський сільський голова Ізмаїльського району Паскалов В.І. та запропонували учасникам заворушень, наступного дня провести збори сільської громади, на яких у законний спосіб вирішити питання, які їх хвилюють, після чого порушення публічної безпеки і порядку повністю припинились.
22.          Близько 20:40 год. не залучений особовий склад Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в одеській області зібрався за місцем постійної дислокації відділу, отримав спеціальні засоби захисту, але капітаном поліції Суржиком О.В. прийнято рішення не направляти цей особовий склад на місце події та не застосовувати заходи примусу до учасників заходу у зв`язку з тим, що протиправні дії повністю припинені.
23.          28 серпня 2016 року, близько 10:00 години, у селі Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області зібрались мешканці села з метою проведення загального сходу мешканців села Лощинівка. 
24.          За результатами вказаного зібрання прийнято Рішення № 1 від 28 серпня 2016 року «Про вимогу мешканців села Лощинівка про подальше не проживання представників ромської національності на території села Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області». 
25.          Вказане рішення підписане Лощинівським сільським головою Ізмаїльського району Одеської області Паскаловим В.І. та засвідчене печаткою Лощинівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області. Зі змісту Рішення № 1 від 28 серпня 2016 року вбачається, що схід мешканців села Лощинівка вирішив, зокрема, доручити Виконавчому комітету Лощинівської сільської ради довести до відома проживаючих на території села Лощинівка представників ромської національності вимогу жителів села про подальше не проживання їх на території села Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області.
26.          28 серпня 2016 року Ізмаїльським Відділом поліції Головного управління Національної поліції Одеської області за фактом навмисного знищення та пошкодження майна 27 серпня 2016 року в с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області внесені відомості до ЄРДР № 12016160150002580 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 194 Кримінального кодексу України.
27.          У кримінальному проваджені № 12016160150002580 за ознаками злочину, передбаченого частиною другою статті 194 Кримінального кодексу України, встановлено, що один з будинків, який був пошкоджений під час заворушень в с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області, а саме: будинок АДРЕСА_8 , на праві приватної власності належить родині ОСОБА_10 , тому цей епізод виділено з кримінального провадження № 12016160150002580 в окреме провадження № 120161160150003168 за фактом кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 162 Кримінального кодексу України.
28.          Постановою слідчого першого слідчого відділу управління прокуратури Одеської області, радника юстиції Данилко Т.С. від 08 грудня 2017 року кримінальне провадження, внесене до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №42016160000000782 від 22 вересня 2016 року, за попередньою правовою кваліфікацією було закрито у зв`язку з відсутністю в діях окремих співробітників Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області складу кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 336 Кримінального кодексу України.
29.          Позивачі, вважаючи протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Одеській області та протиправними дії Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова В.І., звернулись до суду з цим адміністративним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
30.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
32.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33.          За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
34.          Правові засади організації та діяльності Національної поліції України визначені у законі України «Про Національну поліцію». 
35.          Відповідно до статті 1 зазначеного Закону, Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністерство внутрішніх справ України згідно із законом.
36.          Стаття 23 Закону України «Про Національну поліцію» містить вичерпний перелік основних повноважень поліції. 
37.          Відповідно до пунктів 4, 10 статті 23 Закону України «Про Національну поліцію», поліція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає заходів, спрямованих на усунення загроз життю та здоров`ю фізичних осіб і публічній безпеці, що виникли внаслідок учинення кримінального, адміністративного правопорушення; вживає заходів для забезпечення публічної безпеки і порядку на вулицях, у парках, скверах, на стадіонах, вокзалах, в аеропортах, морських та річкових портах, інших публічних місцях.
38.          Вказаним переліком повноважень поліції не передбачено припинення масових заворушень поліцією.
39.          Стаття 24 Закону України «Про Національну поліцію» передбачено, що виконання інших (додаткових) повноважень може бути покладене на поліцію виключно законом.
40.          Згідно зі статтею 29 Закону України «Про Національну поліцію», поліцейський захід - це дія або комплекс дій превентивного або примусового характеру, що обмежує певні права і свободи людини та застосовується поліцейськими відповідно до закону для забезпечення виконання покладених на поліцію повноважень. Поліцейський захід застосовується виключно для виконання повноважень поліції. Обраний поліцейський захід має бути законним, необхідним, пропорційним та ефективним. При цьому обраний поліцейський захід є ефективним, якщо його застосування забезпечує виконання повноважень поліції.
41.          Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», який визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, встановлено засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
42.          Відповідно до статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», система місцевого самоврядування включає в себе, зокрема, сільського, селищного, міського голову.
43.          Положеннями статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідного села, селища, міста.
44.          Повноваження та обов`язки сільського голови визначені статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за якою, зокрема, сільський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; скликає загальні збори громадян за місцем проживання. Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою.
45.          Відповідно до статті 24 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
46.          Статтею 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» передбачено, що відповідно до Конституції України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів України всі особи незалежно від їх певних ознак мають рівні права і свободи, а також рівні можливості для їх реалізації. Форми дискримінації з боку державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, юридичних осіб публічного та приватного права, а також фізичних осіб, забороняються.
47.          Частиною першою статті 12 зазначеного Закону передбачено обов`язок, зокрема, органів місцевого самоврядування дотримуватись принципу недискримінації у своїй діяльності.
48.          Статтею 18 Закону України «Про національні меншини в Україні» передбачена заборона будь-якого прямого чи непрямого обмеження прав і свобод громадян за національною ознакою.
49.          Згідно зі статтею 5 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, держави-учасниці зобов`язуються заборонити і ліквідувати расову дискримінацію в усіх її формах і забезпечити рівноправність кожної людини перед законом, без розрізнення раси, кольору шкіри, національного або етнічного походження, особливо щодо здійснення, зокрема, права на свободу пересування і проживання в межах держави. 
VI. Позиція Верховного Суду
50.          Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
51.          Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
52.          Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції та вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства України, Верховний Суд виходить з такого.
53.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли, крім іншого, у зв?язку з протиправною бездіяльністю Головного управління Національної поліції в Одеській області, яка, на думку позивачів, полягала у незабезпеченні публічної безпеки і порядку, охорони прав і свобод людини в ніч з 27 на 28 серпня 2016 року у селі Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області. Позивачі зазначають, що на місце подій для забезпечення правопорядку було направлено лише десятьох поліцейських, які не змогли стримати погромників чисельністю в 150-180 осіб, внаслідок чого місцеві жителі здійснили руйнування, пошкодження житлових будинків та майна проживаючих у селі ромів, зокрема, позивачів.
54.          Верховний Суд враховує, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
55.          Суди попередніх інстанцій встановили, що позивачами оскаржується допущення бездіяльності з боку Головного управління Національної поліції в Одеській області, що виразилася в незабезпеченні публічної безпеки і порядку, охорони прав і свобод людини з 27 на 28 серпня 2016 року у с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області.
56.          Втім, суд першої інстанції, помилку якого не виправив і суд апеляційної інстанції, дослідили виключно реагування на повідомлення про підпали та нищення будинків особовим складом Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції на чолі з т.в.о. начальника Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції капітаном поліції Суржиком О.В.
57.          Водночас, поза увагою судів залишились обставини щодо наявності чи відсутності в спірних правовідносинах протиправної бездіяльності в діях саме того органу поліції, до якого звернуто цей позов, - Головного управління Національної поліції в Одеській області. Суди на підставі норм чинного законодавства, що регулює діяльність цього правоохоронного органу, не дослідили які необхідні дії повинен був вчинити цей орган з урахуванням того, що повідомлення про події надходили до Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції; які дії, що віднесені до компетенції Головного управління Національної поліції в Одеській області як суб`єкта владних повноважень в спірних правовідносинах та були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації його компетенції, повинен був вчинити цей орган та чи вчинив він їх в повному та необхідному обсязі. Не дослідили суди і питання чисельності особового складу  Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції на час спірних подій, та в якій кількості поліцейські могли, узв?язку з цим, забезпечити публічний порядок в порівнянні з кількісним складом оперативної групи, яка прибула на чолі з Суржиком О.В . Крім цього, суди не проаналізували ці події з урахуванням хронології їх перебігу та плинності в часі, не співставили момент початку підпалів з часом повідомлення про ці події до органу поліції, а також проміжком часу, який минув від часу повідомлення до моменту прибуття поліцейських, кількісний склад поліцейських та виконання ними нормативно визначених функцій та обов?язків з огляду на масовість події, а також припинення мешканцями активних дій через 20 хвилин після прибуття поліцейських. 
58.          Також Верховний Суд звертає увагу на те, що суди не надали належної правової оцінки тим обставинам, що до відділення поліції надійшли повідомлення про підпали, руйнування будинків тощо як вже здійснений акт, проте, за змістом вимог позовної заяви позивачі вважають, що такі події відбулись саме у зв?язку з допущеною бездіяльністю органу поліції (відповідача). Однак, суди не з?ясували хронологію цих подій з метою встановлення наявності чи відсутності причинно-наслідкового зв?язку між бездіяльністю органу поліції та завданою позивачам шкодою.
59.          Окрім вказаного, суди не встановили факт присутності чи відсутності позивачів на місці події на момент прибуття групи поліцейських Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції на чолі з т.в.о. начальника Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції капітаном поліції Суржиком О.В., в той час, коли позивачі наполягають, що саме в цей час відбулося їх виселення з осель, крім іншого, їх виселили, за їх твердженням, саме на підставі підписаного сільським головою рішення №1; суди не перевірили підтвердження наявності у всіх позивачів права власності чи іншого належним чином підтвердженого речового права на будинки та інше майно, враховуючи те, що встановлення факту завдання шкоди погромом та підпалом, викраденням, а також вину осіб, які її завдали, належить вирішувати в межах розгляду відповідних кримінальних справ.
60.          Крім цього, суд апеляційної інстанції безпідставно ототожнює визнання позивачів потерпілими в кримінальних провадженнях з доведеністю факту заподіяння їм шкоди діями відповідачів в цій справі в той час, коли такий статус позивачів в межах кримінальних справ не свідчить про завдання їм шкоди саме діями сільського голови чи Головного управління Національної поліції, зважаючи, крім іншого, на те, що провадження в кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №42016160000000782 від 22 вересня 2016 року, за попередньою правовою кваліфікацією було закрите у зв`язку з відсутністю в діях окремих співробітників Ізмаїльського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області складу кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 336 Кримінального кодексу України. Обставини визнання позивачів потерпілими в межах кримінальних проваджень не можуть свідчити про належність їм будинків та іншого майна на праві власності чи іншому речовому праві. Втім, такі обставини судами належним чином не перевірені, незважаючи на те, що вимоги позивачів ґрунтуються, крім іншого, саме на протиправному позбавленні їх права на належне їм житло та майно. 
61.          Отже, під час вирішення цієї справи, враховуючи зміст заявлених позивачами вимог, судам необхідно було встановити фактичні обставини справи в поєднанні з тим, як вплинули чи не вплинули рішення, дії чи бездіяльність відповідачів за цим позовом (з урахуванням визначеної чинним законодавством їх компетенції) на факт завдання позивачам шкоди та чи перебувають вони у взаємозв?язку з їхнім виселенням.
62.          Також суди встановили, що однією з вимог цього позову позивачі зазначають визнання протиправними дій Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району, що виразилися в публічному оголошенні на зборах мешканців с. Лощинівка про те, що представники ромської національності вчиняють злочини у селі, що їх необхідно виселити, а також у оформленні та оголошені рішення № 1 сходу громадян мешканців села Лощинівка «Про вимогу мешканців села Лощинівка про подальше не проживання представників ромської національності на території с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області» як такого, на підставі якого їх виселено з осель, в яких вони проживали протягом останніх десяти років.
63.          Втім, суди залишили поза увагою характер прийнятого рішення № 1 сходу громадян мешканців села Лощинівка «Про вимогу мешканців села Лощинівка про подальше не проживання представників ромської національності на території с. Лощинівка Ізмаїльського району Одеської області» та роль Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району в прийнятті цього рішення, яке за своєю суттю є рішенням загальних зборів мешканців села, з огляду на положення Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого Постановою Верховної Ради України № 3748-ХІІ від 17 грудня 1993 року, враховуючи правові висновки Верховного Суду, висловлені в постановахвід 07 лютого 2018 року (К/9901/1104/18) та від 23 серпня 2018 року (К/9901/3229/18).
64.          Суди не встановили правову природу рішення зборів та чи тягне воно правові наслідки для позивачів, окрім надання рекомендації виконавчому органу сільської ради, а також не встановили хронологію прийняття цього рішення та залишення ромами своїх осель напередодні під час підпалів чи до їх початку, а також не врахували встановлений факт досягнутого компромісу між мешканцями села та ромами, за яким останні мирно забрали своє майно та виїхали з села. 
65.          Залишились поза увагою судів та без належного дослідження фактичних обставин причини та час залишення позивачами місця свого проживання в контексті тверджень останніх про те, що їх виселення відбулось на підставі рішення № 1 сходу громадян мешканців села, а також з урахуванням встановлених судом першої інстанції обставин завчасного залишення ромами села, у зв?язку з чим вони не постраждали. 
66.          Дійшовши висновку про те, що будинки позивачів пошкоджені внаслідок подій з 27 на 28 серпня, суди передчасно, без належного з?ясування всіх обставин, що мають значення для встановлення ролі відповідачів за цим позовом у завданні цих пошкоджень, визнали позивачів жертвами порушень, що відбулись у с. Лощинівка, поклавши вину за скоєне на відповідачів безвідносно до обсягу їх повноважень, визначених чинним законодавством України, а також без урахування компетенції суду в межах розгляду справи в порядку адміністративного судочинства.
67.          Крім цього, вказавши про порушення права позивачів на свободу пересування та вільний вибір проживання, суди не перевірили обґрунтованість таких тверджень позивачів. 
68.          За цих обставин, Верховний Суд доходить висновку про те, що судами попередніх інстанцій при вирішенні справи встановлені суперечливі обставини, які залишені судами поза увагою та без належного дослідження з урахуванням змісту позовних вимог.
69.          Верховний Суд наголошує, що за правилами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
70.          Отже, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України в основі обґрунтованого рішення лежать повнота і всебічність з?ясування обставин, це виключає існування будь-яких не спростованих судом належним чином розбіжностей між доказами, поданими сторонами.
71.          Тому Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій, виявивши вказані вище суперечності не вжили усіх, визначених законом, заходів, зокрема та не виключно, щодо витребування додаткових доказів, на підставі яких можливо встановити істинну та достовірну інформацію стосовно спірних обставин. 
72.          Таким чином, суди попередніх інстанцій, не встановивши усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, прийшли до передчасних висновків по суті справи.
73.          Втім, Верховний Суд зазначає, що приписами статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України суди наділені правом збирати докази з власної ініціативи, а також повноваженням сприяти в реалізації обов`язку доказування (у випадку неможливості самостійного надання особами, які беруть участь у справі доказів) і витребовувати необхідні докази. Тобто законодавцем передбачено активну участь суду в збиранні доказів, а тому покладення обов`язку надання доказів виключно на осіб, які беруть участь у справі без сприяння судами в реалізації зазначеного обов`язку, а також вияв власної їх ініціативи у процесі збору доказів, як мети встановлення дійсних фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є надмірним тягарем, що, в деякій мірі, є неспівмірним із розподілом обов`язку доказування, визначеного адміністративним процесуальним законодавством.
74.          Тому, висновки судів попередніх інстанцій та оскаржувані рішення в цій справі не відповідають завданням адміністративного судочинства щодо справедливого і неупередженого вирушення спору.   
75.          Водночас, в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства їх встановлення судом касаційної інстанції не допускається.
76.          Розглянувши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм процесуального права, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не забезпечено повне та всебічне з?ясування обставин у справі та не вжито усіх, визначених законом заходів для цього.
77.          Згідно з пунктом 2 частини першої  статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд. 
78.          Відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
79.          Приписами частини 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
80.          Враховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому, незважаючи на те, що в касаційному порядку оскаржене лише рішення суду апеляційної інстанції, скасуванню підлягає не лише оскаржуване судове рішення, а й рішення суду першої інстанції, а справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, 
81.          Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. Також суду слід врахувати вищенаведене та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв?язку. 
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційні скарги Лощинівського сільського голови Ізмаїльського району Паскалова Віктора Івановича, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року задовольнити частково.
2.          Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року та постанову П?ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019  року в цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                              О. А. Губська

Судді                                                                                           М.В. Білак

                                                                                                   О.В. Калашнікова