П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

07 травня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 400/3148/19	

Місце ухвалення рішення суду 1 інстанції: м. Миколаїв;
Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:
30.09.2019 року;
Головуючий в 1 інстанції: Лісовська Н. В.
        П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
                           Головуючого судді - Єщенка О.В.
                           суддів                      - Димерлія О.О.
                                                            - Танасогло Т.М.
   За участю: секретаря - Іщенка В.О.
                      представника апелянта - Пашаєва Г.В. 
                      
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу прокуратури Миколаївської області на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Амбер Девелопмент Компані" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:
Товариство з обмеженою відповідальністю "Амбер Девелопмент Компані" звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 17.09.2019 року №148-с про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом від 06.06.2019 року №87/15-1127, на об`єкт "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по вул. Лягіна, 7 в м. Миколаєві", замовник будівництва - ТОВ "Амбер Девелопмент Компані".
В обґрунтування позову зазначено, що висновки відповідача про розроблення містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва з порушеннями містобудівної документації на місцевому рівні, наведення у містобудівних умовах та обмеженнях недостовірної інформації, а також не врахування під час їх розроблення вимог законодавства про охорону культурної спадщини, є необґрунтованими, безпідставними та складені без надання можливості усунути виявлені порушення. Зазначені обставини свідчать про неправомірність рішення суб`єкта владних повноважень та наявність безумовних підстав для його скасування.
Також, разом з адміністративним позовом Товариством з обмеженою відповідальністю "Амбер Девелопмент Компані" подано заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 17.09.2019 року №148-с про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом від 06.06.2019 року №87/15-1127, на об`єкт "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по вул. Лягіна, 7 в м. Миколаєві", замовник будівництва - ТОВ "Амбер Девелопмент Компані", та заборони відповідачу вчиняти будь-які дії (в тому числі приймати будь-які рішення), що стосуватимуться або будуть пов`язані з дією містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради від 06.06.2019 року № 87/15-1127, до набрання судовим рішенням законної сили.
В обґрунтування заяви зазначено, що оскаржуваним рішенням скасовано дію містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по вул. Лягіна, 7 в місті Миколаєві", затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради від 06.06.2019 року №87/15-1127. Зазначені обставини позбавляють позивача як замовника будівництва можливості проводити подальші дії по проектуванню об`єкта та одержати дозвільні документи на виконання будівельних робіт, можуть істотно ускладнити або унеможливити ефективний захист чи поновлення порушених, оспорюваних прав і інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "Амбер Девелопмент Компані" задоволено частково. Суд зупинив дію рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Миколаївській області від 17.09.2019 року №148-с про скасування містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради від 06.06.2019 року №87/15-1127, - до набрання законної сили рішенням суду. Заборонив Державній архітектурно-будівельній інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Миколаївській області вчиняти дії по реалізації (виконанню) рішення від 17.09.2019 року №148-с, - до набрання законної сили рішенням суду. У задоволенні решти вимог заяви суд відмовив.
Частково задовольняючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості вимог позивача щодо зупинення дії оскаржуваного рішення. Водночас, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що ефективним способом захисту прав позивача є встановлення заборони відповідачу вчиняти дії по реалізації (виконанню) рішення від 17.09.2019 року №148-с, а вжиття заходів забезпечення позову не є вирішенням публічного-правового спору по суті без фактичного його розгляду судом, зупинення дії оскаржуваного рішення не скасовує його чинність, ніяк не змінює обсягу прав та обов`язків сторін у спорі, а лише тимчасово забороняє застосування передбачених ним заходів до вирішення спору в даній справі.
Не погоджуючись із наведеним судовим рішенням, наголошуючи на порушенні судом норм процесуального права, неповному з`ясуванні обставин справи, прокуратурою Миколаївської області подано апеляційну скаргу, в якій ставиться питання про скасування ухвали суду та прийняття нового судового рішення про відмову у задоволенні заяви.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що зупинивши дію рішення органу державного архітектурно-будівельного контролю від 17.09.2019 року №148-с та заборонивши вчиняти дії по його реалізації (виконанню), судом першої інстанції створено передумови для незаконного будівництва багатоквартирного будинку в історичній частині міста, а також до порушення інтересів держави в містобудівній сфері та охорони культурної спадщини. Водночас, судом першої інстанції не надано належної правової оцінки нормам ст. 150 КАС України та помилково не враховано, що заява про забезпечення позову не містить посилань на обставини, які є підставою для вжиття цих заходів, у тому числі, позивачем не обґрунтовано, які саме права та інтереси неможливо буде захистити без вжиття відповідних заходів або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, відповідних доказів позивачем під час заявлення таких вимог не надано. Апелянт зазначає, що, ухваливши судове рішення в обраний спосіб, суд першої фактично вирішив спір по суті без розгляду справи. Наведені обставини свідчать про необґрунтованість вимог позивача та відсутність підстав для задоволення заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.
У відзиві на апеляційну скаргу та поясненнях на апеляційну скаргу ТОВ "Амбер Девелопмент Компані" і Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради посилаються на необґрунтованість доводів апелянта, правильність висновків суду першої інстанції та відсутність обставин для його скасування.
Розглянувши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Зазначені положення Основного Закону кореспондуються із приписами ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року №1697-VII, згідно яких прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
У зв`язку із чим, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Водночас, за змістом спеціального закону, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у таких випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Разом з цим, згідно із ч. 6 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року №1697-VII під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи.
Колегія суддів враховує, що прокурор не брав участі у судовому процесі під час розгляду справи в суді першої інстанції та подав апеляційну скаргу на судове рішення в порядку  статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
При цьому, вступ прокурора у справу за позовом іншої особи та ініціювання перегляду судового рішення у справі, ухваленого без його участі, є окремими процесуальними діями та свідчать про наявність у прокурора повноважень на  звернення до суду з апеляційною скаргою.
З огляду на те, звернення із апеляційною скаргою на судове рішення прокурор обґрунтовує наявністю підстав для захисту інтересів держави та невиконанням відповідачем (органом державної влади), рішення якого зупинено оскаржуваним судовим рішенням, своїх функцій щодо звернення із скаргою, колегія суддів вважає доведеними прокурором підстави ініціювання апеляційного провадження.
Так, відповідно до ч.ч. 1, 2, 4 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
Згідно із ч.ч. 1, 2 ст. 151 КАС України (в редакції, яка діяла на момент ухвалення судового рішення) позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Аналіз наведених норм показав, що забезпечення позову - це сукупність процесуальних дій, які гарантують виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог.
Однією з підстав забезпечення позову є існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі. Очевидність небезпеки полягає в тому, що за певних умов можуть настати такі дії або події, які безумовно призведуть до порушення прав та законних інтересів позивача.
Забезпечення позову допускається, якщо невжиття цих заходів може ускладнити або привести до неможливості виконання рішення суду.
Тобто інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав та законних інтересів позивача в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.
Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними із позовними вимогами. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Зупиняючи дію оскаржуваного за цим позовом рішення відповідача, суд першої інстанції фактично виходив із того, що результат прийнятого Управлінням рішення негативно позначиться на правах та інтересах підприємства у будівельній сфері, завдасть певних труднощів в подальшому відновленні цих прав та інтересів.
Натомість, судом першої інстанції не враховано, що вказані права та інтереси можуть зазнати ще більших порушень у разі продовження будівництва з порушеннями законодавства, якщо в ході судового розгляду справи по суті буде встановлена правомірність винесеного відповідачем рішення.
Крім того, застосування таких заходів забезпечення позову як зупинення дії оскаржуваного рішення до вирішення спору по суті фактично надає можливість безперешкодно, без жодних обмежень, продовжувати будівництво об`єкта, не зважаючи на встановлені відповідачем порушення. 
При цьому, правомірність висновків державного архітектурно-будівельного контролю або їх спростування здійснюється за результатом вирішення спору по суті позовних вимог.
Водночас, ні позивачем, ні у судовому рішенні не наведено посилань на очевидну протиправність рішення відповідача, дію якого зупинено в порядку забезпечення позову, і відповідні обставини судом не встановлені.
З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що заява позивача містить об`єктивні дані, за якими можливо встановити очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, а їх захист стане неможливим без вжиття заходів забезпечення позову, чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Обґрунтованих доводів про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову не наведено і під час апеляційного провадження.
Необґрунтованими у заяві залишаються і вимоги щодо заборони відповідачу вчиняти будь-які дії (в тому числі приймати будь-які рішення), що стосуватимуться або будуть пов`язані з дією містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, до набрання судовим рішенням законної сили. Аналогічно, правомірних мотивів щодо наявності підстав для встановлення заборони відповідачу вчиняти дії по реалізації (виконанню) свого рішення не наведено і судом.
Враховуючи вищевикладене, оскільки в матеріалах справи відсутні беззаперечні докази, які б свідчили про очевидну протиправність рішення відповідача, а також про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача до ухвалення рішення у цій справі, дані про неможливість захисти права та інтереси позивача без вжиття таких заходів, колегія суддів вважає заяву необґрунтованою та не вбачає підстав для її задоволення.
З огляду на наведене, оскільки висновки суду першої інстанції ґрунтуються на неправильному застосуванні норм процесуального права, не відповідають дійсним обставинам справи, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції відповідно до ст. 317 КАС України підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні заяви у повному обсязі.
Керуючись ст.ст. 308, 310, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. 317, ст. 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу прокуратури Миколаївської області - задовольнити.
Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року - скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Амбер Девелопмент Компані" про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову - відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено та підписано 07.05.2020 року.

         Головуючий-суддя:                                                                О.В. Єщенко  
         
         Судді:                                                                                        О.О. Димерлій  
                                                                                                             
                                                                                                             Т.М. Танасогло