П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

14 травня 2020 р.	м. Одеса	Справа № 400/3989/19	

Місце ухвалення рішення суду 1 інстанції: м. Миколаїв;
Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:
24.02.2020 року;
Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т. О.          
           
            П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
                          Головуючого судді - Єщенка О.В.
                           суддів                      - Димерлія О.О.
                                                            - Танасогло Т.М.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю "Вознесенськавтотранс" на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року по справі за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Товариства з додатковою відповідальністю "Вознесенськавтотранс" про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Конкурсного комітету, оформлене протоколом засідання комісії конкурсного комітету для визначення перевізників на автобусних маршрутах загального користування, замовником перевезень на яких є Миколаївська обласна державна адміністрація, №1 від 16.05.2019 року в частині допуску до участі в конкурсі, затвердження кількості балів та визнання переможцем на об`єктах конкурсу №31 та № 32 ТДВ «Вознесенськавтотранс»; визнати протиправним та скасувати пункти 17 та 19 наказу №36 від 06.06.2019 року "Про прийняття рішення за результатами проведеного 16 травня 2019 конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, замовником перевезень на яких є Миколаївська обласна державна адміністрація" щодо визнання ТДВ «Вознесенськавтотранс» переможцем конкурсу за об`єктами конкурсу №31 та №32; зобов`язати Управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації укласти договір на перевезення пасажирів автомобільним транспортом по об`єкту конкурсу №31 маршрут №354 «Вознесенськ-Цвіткове» Доманівського району та об`єкту №32 маршрут №361 «Дорошівка-Побужжя» із перевізником, який за результатами конкурсу посів друге місце, а саме з ФОП ОСОБА_1 .
В обґрунтування позову зазначено, що претендент-перевізник на автобусних маршрутах загального користування ТДВ «Вознесенськавтотранс» не відповідає вимогам ст. 34 Закону України «Про автомобільний транспорт», оскільки на підприємстві не забезпечено проведення періодичного навчання водіїв методам надання домедичної допомоги потерпілим від дорожньо-транспортних пригод та не проводиться підвищення кваліфікації керівників і спеціалістів автомобільного транспорту з питань безпеки перевезень, охорони праці та пожежної безпеки. У тому числі, в порушення правил Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року №1081, ні організатор конкурсу, ні конкурсний комітет під час засідання не перевірили належним чином наявність у ТДВ «Вознесенськавтотранс» достатньої кількості транспортних засобів для виконання перевезень, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу та перевезень, які повинні виконуватись відповідно до чинних договорів (дозволів). Вказані обставини свідчать про відсутність в організатора конкурсу правових підстав для допуску ТДВ «Вознесенськавтотранс» до участі у конкурсі та як наслідок - прийняття неправомірного рішення про визнання Товариства переможцем конкурсу.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року адміністративний позов задоволено частково. Суд визнав протиправним та скасував рішення Конкурсного комітету оформлене протоколом засідання комісії конкурсного комітету для визначення перевізників на автобусних маршрутах загального користування, замовником перевезень на яких є Миколаївська обласна державна адміністрація №1 від 16.05.2019, в частині допуску до участі в конкурсі, затвердження кількості балів та визнання переможцем на об`єктах конкурсу №31 та №32 ТДВ «Вознесенськавтотранс». Визнав протиправним та скасував пункти 17 та 19 наказу №36 від 06.06.2019 року "Про прийняття рішення за результатами проведеного 16 травня 2019 конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, замовником перевезень на яких є Миколаївська обласна державна адміністрація" щодо визнання ТДВ «Вознесенськавтотранс» переможцем конкурсу за об`єктами конкурсу № 31 та № 32. В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем як організатором конкурсу не надано належних та допустимих доказів того, що ТДВ «Вознесенськавтотранс» відповідає вимогам, передбаченим ст. 34 Закону України «Про автомобільний транспорт».
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що рішення Конкурсного комітету в частині допуску до участі в конкурсі, затвердження кількості балів, а також щодо визнання Товариства переможцем конкурсу не можуть відповідати критерію обґрунтованості і правомірності та мають бути скасовані в судовому порядку.
Разом з цим, суд першої інстанції вказав на необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для їх задоволення в частині зобов`язання Управління укласти договір на перевезення пасажирів автомобільним транспортом із перевізником, який за результатами конкурсу посів друге місце, а саме з позивачем, оскільки це питання належить до виключної компетенції відповідача, яку суд не може на себе перебирати та порушувати принцип дискреції.
В апеляційній скарзі Товариство з додатковою відповідальністю "Вознесенськавтотранс", посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить судове рішення скасувати, справу направити на новий розгляд в суд першої інстанції.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що судом першої інстанції не надано належної оцінки тим обставинам, що під час конкурсу з визначення перевізників на автобусних маршрутах загального користування Товариством з додатковою відповідальністю "Вознесенськавтотранс" подано повний і належний пакет документів, який визначений Законом України «Про автомобільний транспорт» та Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування. Разом з цим, під час вирішення спору судом першої інстанції помилково не враховано, що за правилами вказаних правових норм для підготовки і проведення конкурсу, визначення його результатів утворюється відповідний Комітет, рішення якого враховуються для визначення переможців, і який є окремим суб`єктом та має доводити правомірність своїх рішень. Зазначені обставини у сукупності свідчать про необґрунтованість висновку суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову.
У відзиві на апеляційну скаргу Управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації посилається на обґрунтованість доводів апелянта, наявність обставин для її задоволення та скасування рішення суду першої інстанції.
Оскільки сторони належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання, що підтверджується поштовими повідомленнями про вручення судових повісток, однак у судове засідання не з`явились, апелянтом та відповідачем подано клопотання про розгляд справи без їх участі, з огляду на достатність доказів для вирішення справи, апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до вимог п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 311 КАС України за наявними у справі матеріалами.
Судом першої інстанції встановлено та як вбачається з матеріалів справи, наказом Управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації від 03.04.2019 року №26 призначено проведення 16.05.2019 року конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, замовником перевезень на яких є облдержадміністрація.
Наказом Управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації від 03.04.2019 року №26 затверджено умови конкурсу та вимоги до перевізників, які беруть участь у конкурсі з перевезення пасажирів на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування.
До участі у конкурсі подали документи 13 перевізників-претендентів, у тому числі ФОП ОСОБА_1 та ТДВ «Вознесенськавтотранс».
23.04.2019 року відповідачем направлено запити до Національної поліції та територіального органу з надання сервісних послуг МВС, а також Укртрансбезпеки про надання інформації щодо діяльності перевізників-претендентів з метою проведення перевірки інформації, наданої в конкурсних пропозиціях претендентами.
На запити Департамент патрульної поліції управління патрульної поліції в Миколаївській області 14.05.2019 року повідомив відповідача, що порушень правил дорожнього руху водіями та кількості дорожньо-транспортних пригод з вини водіїв з період за 13.05.2018 року по 13.05.2018 року щодо кожного учасника конкурсу не виявлено. Регіональний сервісний центр в Миколаївській області МВС України 11.05.2019 року повідомив про кількість зареєстрованих за підприємствами-перевізниками автобусів (в тому числі, які знаходяться на тимчасовому обліку): у ТДВ «Вознесенськавтотранс» - 64. Державна служба України з безпеки на транспорті надала відповідачу відповідь стосовно всіх перевізників-претендентів. Стосовно ТДВ «Вознесенськавтотранс» зазначено про наявність ліцензії, матеріально-технічної бази, 4 штатних працівника, які здійснюють щозмінний технічний огляд ТЗ, 2-штатних працівника, які проводять щозмінний огляд стану здоров`я водіїв, зазначили перелік транспортних засобів, поданих для участі у конкурсі та закріплених за перевізником у ЄІС Укртрансбезпеки в кількості 12 автобусів.
У протоколі №1 від 16.05.2019 засідання конкурсного комітету для визначення перевізників на автобусних маршрутах загального користування, замовником перевезень на яких є облдержадміністрація, по об`єкту конкурсу № 31 зазначено, що ознайомившись з усіма матеріалами, що стосуються перевізників-претендентів та розглянувши з використанням бальної системи оцінки пропозиції проголосували щодо затвердження ТДВ «Вознесенськавтотранс» - 22 бала, ФОП ОСОБА_1 - 16 балів.
Вирішили пропонувати управлінню інфраструктури облдержадміністрації визнати переможцем конкурсу на об`єкті конкурсу №31, маршрут №354 Вознесенськ-Цвіткове Доманівського району перевізника-претендента ТДВ «Вознесенськавтотранс».
По об`єкту конкурсу №32 ознайомившись з усіма матеріалами, що стосуються перевізників-претендентів та розглянувши з використанням бальної системи оцінки пропозиції проголосували щодо затвердження ТДВ «Вознесенськавтотранс» - 25 балів, ФОП ОСОБА_1 -19 балів.
Вирішили: пропонувати управлінню інфраструктури облдержадміністрації визначити переможцем конкурсу на об`єкті конкурсу №32, маршрут №361 Дорошівка-Прибужжя перевізника-претендента ТДВ «Вознесенськавтотранс», ФОП ОСОБА_1 визнати таким, що посів друге місце.
Наказом №36 від 06.06.2019 управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації «Про прийняття рішення за результатами проведеного 16 травня 2019 конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, замовником перевезень на яких є облдержадміністрація» визнано ТДВ «Вознесенськавтотранс» переможцем конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, замовником перевезень на яких є облдержадміністрація, який відбувся 16.05.2019 по об`єкту конкурсу №31 маршрут №354 Вознесенськ-Цвіткове Доманівського району, по об`єкту конкурсу №32, маршрут №361 Дорошівка-Прибужжя.
Не погоджуючись із вказаними рішеннями, посилаючись на їх необґрунтованість і протиправність, позивач звернувся до суду із цим позовом за захистом своїх прав та інтересів.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч. 3 ст. 35 Закону України "Про автомобільний транспорт" від 05.04.2001 року №2344-III перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Згідно із ч. 9 ст. 44 Закону України від 05.04.2001 року №2344-III для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.
Пунктом 2 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року №1081, конкурсний комітет - постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу.
Згідно із п. 4 Порядку від 03.12.2008 року №1081 організатором перевезень на автобусному маршруті загального користування є Мінінфраструктури - на міжміському і приміському автобусних маршрутах, що виходять за межі території області (міжобласний маршрут).
Відповідно до п.п. 8, 49 Порядку від 03.12.2008 року №1081 переможця чи переможців конкурсу визначає організатор перевезень на підставі рішення конкурсного комітету окремо щодо кожного об`єкта конкурсу.
У разі коли щодо одного чи кількох об`єктів конкурсу встановлено, що рішення конкурсного комітету прийнято з порушенням законодавства, організатор перевезень приймає рішення про скасування такого рішення конкурсного комітету щодо цих об`єктів та виносить його для повторного розгляду на наступному засіданні конкурсного комітету.
Рішення про результати конкурсу оформляється протоколом, який підписується головуючим, секретарем та присутніми членами конкурсного комітету і подається організатору перевезень протягом п`яти робочих днів.
Організатор перевезень протягом десяти робочих днів від дати надходження протоколу конкурсного комітету опрацьовує матеріали проведеного конкурсу з перевезення пасажирів та у разі відсутності зауважень до порядку проведення конкурсу приймає рішення окремо за кожним об`єктом щодо переможця чи переможців конкурсу, а також того, хто зайняв друге місце у разі проведення конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах.
За наявності підстав вважати рішення конкурсного комітету про результати конкурсу такими, що прийняті з порушенням законодавства, приймається обґрунтоване рішення із зазначенням змісту порушень про скасування рішення конкурсного комітету щодо результатів конкурсу або скасування свого рішення як за окремими об`єктами конкурсу, так і в цілому всього конкурсу.
Аналіз наведених правових норм показав, що визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється на підставі конкурсу, для проведення якого організатори утворюють конкурсний комітет.
Конкурсний комітет - це постійний або тимчасовий орган, що утворюється розпорядчим актом організатора для визначення переможця конкурсу, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.
Відповідні етапи конкурсу, у тому числі визначення протоколом Комітету результатів конкурсу та затвердження відповідним рішенням організатора переможця конкурсу, є окремими процедурами конкурсу, які реалізуються самостійними органами з цих питань.
Таким чином, Управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації як організатор конкурсу на перевезення пасажирів на відповідному маршруті та утворений нею конкурсний комітет є окремими суб`єктами владних повноважень, що в межах процедури конкурсу наділені самостійною компетенцією.
Позивачем заявлені вимоги про визнання протиправним та скасування рішення Конкурсного комітету з визначення перевізників пасажирів автомобільним транспортом загального користування за результатами проведеного конкурсу, оформлене протоколом від 16.05.2019 року №1, в частині допуску до участі в конкурсі, затвердження кількості балів та визнання переможцем на об`єктах конкурсу ТДВ «Вознесенськавтотранс». Інші позовні вимоги є похідними від указаних.
Враховуючи предмет позову, відповідати за цим позовом повинен також Конкурсний комітет як суб`єкт владних повноважень, який прийняв спірне рішення.
Однак позивачем Конкурсний комітет не зазначено у позовній заяві як відповідача, а суд першої інстанції, вирішуючи спір по суті, не залучив цей державний орган в якості відповідача.
Аналогічна правова позиція щодо застосування вказаних норм матеріального права висловлена в постановах Верховного Суду від 27.01.2020 року №813/666/17, від 06.02.2020 року №805/684/17-а, від 17.02.2020 року №814/1474/18.
Водночас, апеляційний суд враховує, що відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч.ч. 3, 4, 6 ст. 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.
Під час розгляду справи суд першої інстанції не врахував зазначені обставини та помилково не допустив заміну неналежного відповідача на підставі ст. 48 КАС України, що призвело до порушення ним норм процесуального законодавства.
Колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції позбавлений можливості допустити заміну неналежного відповідача під час апеляційного розгляду справи з огляду на вирішення судом першої інстанції спору саме відносно Управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації, враховуючи, що відповідно до ч. 1 ст. 310 КАС України апеляційний розгляд здійснюється за правилами розгляду справи судом першої інстанції з урахуванням особливостей встановлених Главою 1 розділу IІІ КАС України.
Так, головною особливістю є те, що суд апеляційної інстанції не розглядає справу з початку, а переглядає рішення суду першої інстанції, тобто, коли публічно-правовий спір вже вирішено.
Оскільки наслідком застосування правил ст. 48 КАС України є розгляд справи спочатку, апеляційний суд позбавлений такої процесуальної можливості як заміна неналежної сторони.
У тому числі, в апеляційного суду відсутні повноваження на направлення на новий розгляд справи для усунення судом першої інстанції вказаних процесуальних помилок.
Таким чином, відсутність належного відповідача - суб`єкта владних повноважень, позбавляє суд можливості перевірити його рішення на відповідність принципам законності і обґрунтованості, встановити допущення порушень прав та інтересів позивача у зв`язку із прийняттям такого рішення.
Враховуючи викладене, оскільки судом першої інстанції при розгляді справи помилково застосовано норми матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог ст. 317 КАС України підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні заявлених вимог.
Керуючись ст.ст. 139, 308, 311, п. 2 ч. 1 ст. 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю "Вознесенськавтотранс" - задовольнити частково.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року - скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Товариства з додатковою відповідальністю "Вознесенськавтотранс" про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її прийняття, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

  Головуючий суддя:                                                             О.В. Єщенко
                             
                           судді:                                                             О.О. Димерлій
                                                                                                    
                                                                                                            Т.М. Танасогло