П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
27 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 826/813/16
Провадження № 11-110апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Комунального підприємства «Київпастранс» (далі - КП «Київпастранс») на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2016 року (суддя Літвінова А. В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2017 року (судді Парінов А. Б., Грибан І. О., Губська О. А.) у справі № 826/813/16 за позовом ОСОБА_1 до генерального директора КП «Київпастранс» (далі - гендиректор), КП «Київпастранс», треті особи: Київська міська рада (далі - Міськрада), Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), про визнання протиправним і скасування наказу в частині, відшкодування шкоди та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У січні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до гендиректора та КП «Київпастранс», у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просила визнати протиправним і скасувати пункт 2 наказу КП «Київпастранс» від 01 грудня 2015 року № 619 «Про організацію роботи автобусів на маршрутах № 46, 51 в експресному режимі руху» (далі - Наказ), яким установлена вартість проїзду в експрес-автобусах на маршрутах № 46Е, 51Е в розмірі 4 грн, та відшкодувати шкоду в розмірі 12 грн.
2.   Позов мотивовано тим, що відповідно до статті 28 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) право встановлювати тарифи на транспортні послуги покладено на органи місцевого самоврядування, проте Міськрада не встановлювала вартість проїзду в автобусах на вказаних маршрутах у розмірі 4 грн, а відтак пункт 2 Наказу КП «Київпастранс» є протиправним і підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 12 грудня 2016 року позов задовольнив частково: визнав протиправним і скасував Наказ, а в іншій частині позовних вимог відмовив.
4.   Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 02 березня 2017 року апеляційні скарги  ОСОБА_1 та КП «Київпастранс»залишив без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2016 року - без змін.
5.   Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню стаття 11 Закону України від 05 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт в Україні» (далі - Закон № 2344-III), що має вищу юридичну силу, ніж рішення Міськради від 08 жовтня 2015 року № 125/2028 «Про встановлення повноважень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо регулювання цін (тарифів) на соціально значущі послуги автомобільного транспорту», яке вказаному Закону не відповідає. Отже, вартість проїзду в автобусних маршрутах загального користування з будь-яким режимом організації перевезення, у тому числі й на маршрутах № 46Е, 51Е в експресному режимі руху, має право лише виконавчий орган Міськради. Оскільки вартість проїзду на вказаних маршрутах була встановлена гендиректором КП «Київпастранс», тобто суб`єктом, у якого немає повноважень на вчинення таких дій, то пункт 2 оскаржуваного Наказу підлягає скасуванню. У задоволенні позовних вимог у частині відшкодування шкоди суди відмовили, оскільки надані ксерокопії трьох квитків на одну поїздку на експрес-автобусі, серія та номер яких є однаковими, не підтверджують завдання шкоди в заявленому розмірі.
6.   Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів. 
7.   При цьому суд першої інстанції керувався приписами статті 28 Закону № 280/97-ВР, відповідно до яких встановлення вартості транспортних послуг на автобусних маршрутах загального користування належить до повноважень виконавчих органів міських рад, у цьому випадку виконавчого органу Міськради, а тому встановлення КП «Київпастранс» вартості проїзду розглядається як делеговане повноваження. У свою чергу апеляційний суд, відхиляючи доводи КП «Київпастранс» про наявність підстав для закриття провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій; далі - КАС України), зазначив, що встановлення тарифів на транспортні послуги загального користування відноситься до владних (управлінських) функцій суб`єкта владних повноважень - Міськради, які у спірних правовідносинах були використані КП «Київпастранс», а відтак цю справу належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
8.        Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, КП «Київпастранс» подало касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, що судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, зокрема норм, які визначають юрисдикцію цього спору.
9.        При цьому скаржник зазначив, що цей спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки предметом оскарження в цій справі є Наказ КП «Київпастранс», яке є суб`єктом господарювання, заснованим на комунальній власності територіальної громади міста Києва, його очолює гендиректор, який призначається і звільняється з посади Київським міським головою за поданням директора Департаменту і за погодженням із заступником голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов`язків на контрактній основі. Оскільки відповідач не є суб`єктом владних повноважень, рішення щодо делегування повноважень КП «Київпастранс» стосовно встановлення вартості проїзду не приймалось, цей спір не може розглядатись за правилами адміністративного судочинства. 
10.        На підставі викладеного КП «Київпастранс» просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог повністю. 
Позиція інших учасників справи
11.        На час розгляду справи позивачка та інші учасники справи відзивів на касаційну скаргу не надіслали.
Рух касаційної скарги
12.        СуддяВищого адміністративного суду України ухвалою від 15 травня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі. 
13.        15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
14.        Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
15.        У лютому 2018 року касаційну скаргу КП «Київпастранс» передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
16.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27 березня 2020 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, мотивувавши це тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції. 
17.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 квітня 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини щодо доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 26 травня 1988 року у справі «Екбатані проти Швеції).
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
18.        01 грудня 2015 року гендиректор КП «Київпастранс» видав Наказ, відповідно до пункту 2 якого встановлено вартість проїзду в автобусних маршрутах № 46Е, 51Е в розмірі 4 грн.
19.        Посилаючись на ту обставину, що спірний Наказ виданий відповідачем за відсутності відповідних повноважень, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
20.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
21.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, якщо не вказано інше) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
22.        На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
23.        Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
24.        Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
25.        Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
26.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
27.        Аналізуючи зміст наведених вище правових норм у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які заявила в цій справі позивачка, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
28.        У своєму позові  ОСОБА_1 просить суд, зокрема, визнати протиправним і скасувати пункт 2 Наказу КП «Київпастранс», яким установлена вартість проїзду в автобусах на маршрутах № 46Е, 51Е в розмірі 4 грн.
29.        За своєю природою відносини, які склалися між сторонами, пов`язані із встановленням тарифу на транспортні послуги з перевезення пасажирів автобусними маршрутами загального користування у місті Києві в експресному режимі руху.
30.        Як зазначалося вище, необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, у тих правовідносинах, у яких виник спір.
31.        Відповідно до частини другої статті 11 Закону № 2344-III соціально значущими послугами автомобільного транспорту є послуги з перевезення пасажирів автобусними маршрутами загального користування за визначеними уповноваженими органами тарифами та на пільгових умовах відповідно до законодавства.
32.        Згідно із частиною одинадцятою статті 35 цього Закону перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування може здійснюватися у режимах: звичайному, експресному, маршрутного таксі.
33.        На підставі статті 7 Закону № 2344-III забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.
34.        Власні (самоврядні) та делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських раду галузі бюджету, фінансів і цін визначені статтею 28 Закону № 280/97-ВР. 
35.        Відповідно до підпункту 2 пункту «а» цієї статті Закону № 280/97-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) власними (самоврядними) повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад є, зокрема, встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на транспортні та інші послуги.
36.        Доделегованих повноважень у галузі бюджету, фінансів і цін виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: 1) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов`язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності; 2) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів; 3) сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території (пункт «б» статті 28 Закону № 280/97-ВР).
37.        Статтею 1 цього Закону передбачено, що делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.
38.        Як установлено матеріалами справи, міськрада рішенням від 08 жовтня 2015 року № 125/2028 «Про встановлення повноважень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо регулювання цін (тарифів) на соціально значущі послуги автомобільного транспорту» встановила, що соціально значущими послугами автомобільного транспорту в місті Києві є послуги з перевезення пасажирів автобусними маршрутами загального користування, на яких здійснюються перевезення у звичайному режимі руху, а також делегувала повноваження виконавчому органу Міськради (Київській міській державній адміністрації) затверджувати (встановлювати) ціни (тарифи) на перевезення пасажирів автобусними маршрутами загального користування у звичайному режимі руху з урахуванням Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту, затвердженої наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 17 листопада 2009 року № 1175.
39.        На виконання цього рішення виконавчий орган Міськради (Київська міська державна адміністрація) видав розпорядження від 30 січня 2015 року № 66 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху», яким було установлено тарифи на перевезення пасажирів у міському транспорті - метрополітені, автобусі, трамваї, тролейбусі, фунікулері, який працює у звичайному режимі руху.
40.        Пунктом 1.1 Статуту Комунального підприємства «Київпастранс», затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 24 жовтня 2001 року № 2276 в редакції розпорядження виконавчого органу Міськради (Київської міської державної адміністрації) від 05 червня 2014 року № 733 (далі - Статут), установлено, що КП «Київпастранс» засноване на комунальній власності територіальної громади міста Києва і підпорядковане Департаменту. Засновником та власником КП «Київпастранс» є територіальна громада міста Києва, від імені якої виступають Міськрада та уповноважені нею органи.
41.        Відповідно до пункту 3.1 Статуту КП «Київпастранс» створене з метою забезпечення надання послуг і перевезення пасажирів наземним автомобільним та електротранспортом (тролейбус, трамвай, фунікулер), перевезення пасажирів та багажу залізничним транспортом внутрішнього сполучення (міські залізничні перевезення), підвищення якості транспортних послуг, забезпечення належного функціонування міського наземного транспорту загального користування та створення сприятливих умов для його розвитку.
42.        Згідно з пунктом 7.2 Статуту КП «Київпастранс» очолює гендиректор, який призначається на посаду та звільняється з посади Київським міським головою за поданням директора Департаменту і погодженням із заступником голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов`язків на контрактній основі.
43.        КП «Київпастранс», будучи виконавцем послуг з перевезення пасажирів, зокрема автомобільним транспортом, забезпечує надання послуг, визначених Статутом, в обсягах та якості відповідно до місцевих програм та укладених договорів. Водночас відносин щодо делегування виконавчим органом Міськради (Київською міською державною адміністрацією) повноважень КП «Київпастранс» між ними не виникло.
44.        Таким чином, відповідач у справі - КП «Київпастранс» не є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України та не виконував окремих владних управлінських функцій або делегованих повноважень під час видання оскаржуваного пункту Наказу.
45.        За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень; далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
46.        Аналогічний за змістом припис закріплений і в частині першій статті 19 ЦПК України в редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
47.        Згідно із частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права в разі його порушення, невизнання або оспорювання.
48.        Відповідно до статті 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути: 1) визнання права;2) визнання правочину недійсним;3) припинення дії, яка порушує право;4) відновлення становища, яке існувало до порушення;5) примусове виконання обов`язку в натурі; 6) зміна правовідношення;7) припинення правовідношення;8) відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; 9) відшкодування моральної (немайнової) шкоди;10) визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
49.        Виходячи зі змісту позовних вимог, позивачка прагне захистити свої цивільні права.
50.        Отже, такий спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
51.        Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки спірні правовідносини пов`язані із захистом цивільних прав, то цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. 
52.        Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
53.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
54.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
55.        За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
56.             Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
57.        На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
58.        За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження.
59.             Відповідно до частини третьої статті 354 КАС України у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
60.             Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування постановлених у справі судових рішень із закриттям провадження в адміністративній справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Комунального підприємства «Київпастранс»задовольнити частково.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2017 року скасувати, а провадження у справі закрити.
3. Роз`яснити ОСОБА_1 , що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду цивільної юрисдикції та що вона має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Великої Палати Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                          Н. О. Антонюк                                                  Л. М. Лобойко
                                                     Т. О. Анцупова                                                 Н. П. Лященко
                                                     С. В. Бакуліна                                                   О. Б. Прокопенко
                                                     В. В. Британчук                                                     В. В. Пророк
                                                     Ю. Л. Власов                                                     Л. І. Рогач
                                                     М. І. Гриців                                                        В. Ю. Уркевич
                                                     Ж. М. Єленіна                                                    О. Г. Яновська
О. Р. Кібенко