ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2020 року                                 
м. Харків
справа № 643/18804/19
провадження № 22-ц/818/1385/20                                                          
Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:
головуючого судді – Тичкової О.Ю.,
суддів – Котелевець А.В., Піддубного Р.М., 
сторони справи:
позивач – керівник Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області, який діє в інтересах держави в особі Ізюмської районної державної адміністрації, Заводської сільської ради,
відповідач – ОСОБА_1 ,
інші учасники справи:
треті особи – Головне управління Держгеокадастру у Харківській область, Головне управління Державної фіскальної служби у Харківській області,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи апеляційну скаргу керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області, який діє в інтересах держави в особі Ізюмської районної державної адміністрації, Заводської сільської ради, на ухвалу Ізюмського міськрайонного суду Харківської області, постановлену 18 грудня 2019 року у складі судді Бєссонової Т.Д.,
УСТАНОВИВ:
У листопаді 2019 року керівник Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області, діючи в інтересах держави в особі Ізюмської районної державної адміністрації, Заводської сільської ради, звернувся до суду з позовом, у якому просив стягнути з ОСОБА_1 заборгованість з орендної плати в розмірі 59853 грн 87 коп. та судовий збір в сумі 1921 грн.
Обґрунтовуючи звернення до суду,  прокурор вказував, що у зв`язку з несплатою ОСОБА_1 орендної плати за договором оренди землі порушується право територіальної громади Заводської сільської ради Ізюмського району Харківської області на надходження загальнообов`язкового платежу. Ізюмською районною державною адміністрацією Харківської області з часу встановлення факту порушень вимог законодавства при використанні ОСОБА_1 земельної ділянки не вживались заходи представницького характеру щодо стягнення з відповідача заборгованості з орендної плати та розірвання договору оренди, у зв`язку з чим у ОСОБА_1 збільшується податковий борг. Указане свідчить про бездіяльність Ізюмської районної державної адміністрації Харківської області (надалі Ізюмська РДА) та Заводської сільської ради Ізюмського району Харківської області та зумовлює необхідність прокуратури звертатися до суду із позовом.
Ухвалою Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 18 грудня 2019 року позовну заяву керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області повернуто як таку, де відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Судове рішення мотивоване тим, що звертаючись до суду з позовом, прокурор не довів наявності підстав для представництва прокуратурою Ізюмської РДА та Заводської сільської ради (надалі Заводська сільрада), не зазначив обставин, які перешкоджають Заводській сільській раді Ізюмського району та Ізюмській РДА особисто звернутися до суду за захистом своїх порушених прав. Сам лише факт відсутності звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу у захисті своїх прав та інтересів.
В апеляційній скарзі керівник Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області (надалі Ізюмська прокуратура), посилаючись на порушення й неправильне застосування судом норм процесуального права, просить ухвалу суду скасувати. 
Апеляційна скарга мотивована тим, що в позові було належним чином обґрунтоване звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки як убачається з матеріалів справи Ізюмській РДА та Заводській сільраді з 13.04.2017 було відомо про несплату ОСОБА_1 орендної плати за користування земельною ділянкою. Така систематична несплата завдає суттєвої шкоди Державному бюджету України, а отже, й державі. Листами від 26.09.2019 керівник Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області повідомив Ізюмську РДА та Заводську сільраду про наявні порушення вимог земельного законодавства, проте до суду із позовами зазначені органи так і не звернулися.
Відзиву на апеляційну скаргу не надходило.
Дослідивши наявні у справі докази, вивчивши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, апеляційний суд уважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до частини першої статті 367 Цивільного процесуального кодексу України (надалі ЦПК України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є  порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали (п.4 ч.1 ст.379 ЦПК України).
Як установлено судовим розглядом і вбачається із матеріалів справи, 13 листопада 2019 року керівник Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до суду із позовом, поданим в інтересах держави в особі Ізюмської РДА та Заводської сільради (а.с. 2-11, 35). В позові прокурор просив стягнути з ОСОБА_1 заборгованість з орендної плати за договором оренди, укладеним 16.07.2007 між Ізюмською РДА та ОСОБА_1 Земельна ділянка розташована на території Заводської сільради (а.с. 29-33). Рішенням Московського районного суду м. Харкова від 03.11.2017, ухваленим у справі за позовом Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області, поданим в інтересах держави в особі Ізюмської РДА та Заводської сільради, з ОСОБА_1 вже стягувалась заборгованість із орендної плати за договором оренди від 16.07.2007 в розмірі 28 742 грн 37 коп., що утворилась станом на 12.04.2017 (а.с. 17-18). 
Відповідно до частини четвертої, п`ятої статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Згідно пункту 3 частини першої статі 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина друга 2 статті 129 Конституції України).
Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».
У частині третій статті 23 Закону України № 1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону «Про прокуратуру».
Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Cуд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
У частині четвертій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
Вказані висновки містяться в постанові Верховного Суду від 20 червня 2019 року в цивільній справі № 648/2821/18 (провадження № 61-8684св19).
Суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву прокурора, виходив з того, що прокурор не довів неможливості самостійного захисту своїх прав та інтересів безпосередньо Ізюмською РДА та Заводською сільрадою. Не звернення суб`єкта владних повноважень до суду, на думку суду, не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів.
Разом з тим, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 вказала, що факт не звернення до суду міської ради з відповідним позовом, який би мав захистити інтереси, зокрема, жителів територіальної громади, свідчить про те, що вказаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження.
Ізюмська місцева прокуратура Харківської області вже зверталася до ОСОБА_1 із позовом в інтересах Ізюмської РДА та Заводської сільради про стягнення заборгованості з орендної плати, який рішенням Московського районного суду м. Харкова від 03.11.2017 був задоволений: з ОСОБА_1 була стягнута заборгованість із орендної плати за договором оренди від 16.07.2007 в розмірі 28 742 грн 37 коп., що утворилась станом на 12.04.2017 (а.с. 17-18). Дані про виконання ОСОБА_1 зазначеного рішення суду в матеріалах справи відсутні. 
Відповідно до ч.2 ст.45 ЦПК України в редакції станом на 03.11.2017 з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами.
При цьому правочин, вчинений представником, створює, змінює, припиняє цивільні права та обов`язки особи, яку він представляє (стаття 239 Цивільного кодексу України).
Листами № 37-1092вих19 та № 37-1089вих19 від 26.09.2019 Ізюмська місцева прокуратура повідомила голову Ізюмської РДА та Заводського сільського голову про несплату ОСОБА_1 орендної плати за користування земельною ділянкою та спричинення такими діями суттєвої шкоди Державному бюджету України. Прокуратура запропонувала Ізюмській РДА та Заводській сільраді у строк до 05.10.2019 повідомити, які заходи вжиті для стягнення з ОСОБА_1 заборгованості зі сплати орендної плати та розірвання договору оренди землі від 16.07.2007 (а.с. 23-28). Запитувані органи не повідомили про вжиття ними заходів реагування стосовно ОСОБА_1 .
З наведених вище доказів убачається, що Ізюмська РДА та Заводська сільрада з 2017 року знали про порушення ОСОБА_1 умов договору оренди від 16.07.2007, про наявність у нього заборгованості зі сплати орендної плати, однак із самостійними позовами про захист своїх порушених прав не звернулися.
Така тривала бездіяльність органу місцевого самоврядування та органу виконавчої влади є підставою для здійснення прокуратурою представництва інтересів цих органів відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Суд першої інстанції помилково повернув поданий Ізюмською місцевою прокуратурою Харківської області в інтересах держави в особі в особі Ізюмської РДА та Заводської сільради позов через недоведеність неможливості зазначених органів самостійно звернутися до суду за захистом своїх прав. 
За таких обставин, апеляційна скарга керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції – скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до того ж суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 367, 368, 374, 379, 382 - 384 ЦПК України, суд –
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області задовольнити.
Ухвалу Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 18 грудня 2019 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до того ж суду першої інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови складений 20 березня 2020 року.

Головуючий                                                         О.Ю.Тичкова

Судді                                                                        А.В. Котелевець 

                                                                        Р.М.Піддубний