П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
12 лютого 2020 року 
м. Київ 
 
Справа № 813/1368/18
Провадження № 11-722апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Львівської обласної ради про визнання недійсним і скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року (суддя Карп`як О. О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року (судді 
Довгополов О. М., Гудим Л. Я., Святецький В. В.),
 
У С Т А Н О В И Л А :
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулися до суду з позовом до Львівської обласної ради, у якому просили:
- визнати недійсним рішення Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року № 648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області»;
- скасувати вказане рішення Львівської обласної ради;
- зобов`язати відповідача прийняти рішення про забезпечення виконання вимог статті 49 Конституції України та компенсувати понесені позивачами витрати на лікування;
- зобов`язати відповідача здійснити контроль за виконанням рішення Львівської обласної ради від 31 січня 2017 року № 349 про виконання комплексної програми надання медичної допомоги мешканцям Львівщини за кошти обласного бюджету за 2017 - 2018 роки та компенсувати витрати, понесені ОСОБА_2 на лікування в Інституті Філатова в 2017 та 2018 роках у Львівській обласній клінічній лікарні.
2.       Позов мотивовано тим, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем із порушенням чинного законодавства, що призвело до порушення прав позивачів та працівників ліквідованих закладів охорони здоров`я.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.       Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 22 серпня 2018 року закрив провадження у цій справі.
4.       Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 жовтня 
2018 року ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року залишив без змін.
5.       Судові рішення мотивовано тим, що предметом спору в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування щодо припинення комунальних закладів охорони здоров`я шляхом їх приєднання до Комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр громадського здоров`я». Вимоги позовної заяви спрямовані не на оскарження рішення суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) щодо регулювання публічних відносин, а на рішення власника (засновника), яким встановлено порядок реорганізації комунальних закладів. Тому в основі спору є цивільні відносини власності, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється.
 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6.       У касаційній скарзі позивачі просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7.       Зазначають, зокрема, що спір у цій справі є публічно-правовим з огляду на те, що позивачами оскаржується рішення органу місцевого самоврядування, прийняте ним на виконання владних управлінських функцій. Наголошують на тому, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не дотримано порядок його прийняття, зокрема, не проведено громадські консультації. 
8.       У зв`язку із цим скаржники вважають, що при розгляді справи суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування їх рішень.
 
Позиція інших учасників справи
9.       У відзиві на касаційну скаргу Львівська обласна рада просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. Указує, зокрема, що спір у цій справі не має ознак публічно-правового, оскільки спірні правовідносини виникли внаслідок здійснення відповідачем як власником майна правомочностей щодо розпорядження таким майном відповідно до статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та положень Цивільного кодексу України.
 
Рух касаційної скарги
10.  Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами
від 03 грудня 2018 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою 
від 11 липня 2019 року призначив її до розгляду.
11.  Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 17 липня 2019 року справу за позовом  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Львівської обласної ради про визнання недійсним і скасування рішення передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
 
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12.  Рішенням Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року № 648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області» вирішено припинити Комунальний заклад Львівської обласної ради «Львівський обласний центр здоров`я» та Комунальний заклад Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр» шляхом приєднання до Комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр громадського здоров`я», який є правонаступником майна, прав та обов`язків указаних комунальних закладів.
13.  Засновником припинених комунальних закладів згідно з відомостями у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань є Управління майном спільної власності Львівської обласної ради, яке діє від імені власника - Львівської обласної ради.
14.  Вважаючи свої права порушеними та з метою відшкодування понесених витрат на лікування, позивачі звернулися до суду з цим позовом.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
15.  Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16.  За визначенням пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
17.  Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
18.  Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
19.  При визначенні предметної юрисдикції справи суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого особа звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача.
20.  Статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
21.  Відповідно до частини першої статті 3 указаного Закону громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
22.  Частиною другою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
23.  Згідно з пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
24.  Положеннями статті 60 цього Закону визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на заклади охорони здоров`я. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. 
25.  Відповідно до статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, управління закладами охорони здоров`я, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм.
26.  Статтею 3 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» визначено, що заклад охорони здоров`я - це юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників; охорона 
здоров`я - це система заходів, що здійснюються, зокрема, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, закладами охорони здоров`я.
27.  Положеннями статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» передбачено, що органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.
28.  Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
29.  З наведених норм можна зробити висновок, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС.
30.  Відповідно до положень статті 49 Конституції України кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.
31.  Як убачається зі змісту оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, ним припинено два комунальних заклади охорони здоров`я.
32.  Крім того, звертаючись із цим позовом до суду, позивачі вказували на порушення відповідачем ряду нормативно-правових актів при прийнятті оскаржуваного рішення, а також на порушення інтересів територіальної громади в цілому та позивачів зокрема. 
33.  З огляду на те, що предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивачів, як членів територіальної громади, а й на інтереси територіальної громади в цілому, то в цій справі позивачі діють на захист публічного інтересу, з метою судового контролю за публічними завданнями відповідного органу влади, а отже позивачі скористалися своїм правом, визначеним статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування», на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.
 
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
34.  З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі має бути вирішений за правилами цивільного судочинства.
35.  Доводи скаржників щодо належності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів знайшли своє підтвердження під час її розгляду у суді касаційної інстанції.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
36.  Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
37.  За змістом частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
38.  Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
39.  Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
П О С Т А Н О В И Л А :
 
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 задовольнити.
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 
2018 року скасувати.
3. Справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Львівської обласної ради про визнання недійсним і скасування рішення - направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	В. С. Князєв	
Судді:	 	 	 	
 	Н. О. Антонюк	 	О. Р. Кібенко	
 	С. В. Бакуліна	 	Н. П. Лященко	
 	В. В. Британчук	 	О. Б. Прокопенко	
 	М. І. Гриців	 	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	 	О. М. Ситнік	
 	В. І. Данішевська	 	В. Ю. Уркевич	
 	Ж. М. Єленіна	 	О. Г. Яновська	
 	О. С. Золотніков