ПОСТАНОВА
Іменем України

18 червня 2020 року 

м. Київ
справа №822/70/18
адміністративне провадження №К/9901/62876/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року (колегія у складі суддів Полотнянко Ю.П., Драчук Т. О., Загороднюк А.Г.)
у справі №822/70/18 
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області 
про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          10.01.2018 до Хмельницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області.
2.          Позивач просив суд:
-          визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 17.08.2017, яким відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 2,2216 га із кадастровим номером 6824283200:05:004:0014, та 0,4680 га із кадастровим номером 6824283200:05:004:0015 для ведення фермерського господарства за межами населених пунктів Радковецької сільської ради Старокостянтинівського району Хмельницької області.
-          зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 2,2216 га із кадастровим номером 6824283200:05:004:0014, та 0,4680 га із кадастровим номером 6824283200:05:004:0015 для ведення фермерського господарства за межами населених пунктів Радковецької сільської ради Старокостянтинівського району Хмельницької області.
3.          Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.02.2018 позов задоволено повністю.
4.          Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16.08.2018 скасовано рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.02.2018 та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
5.          02.10.2018 ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6.          Ухвалою Верховного Суду від 16.10.2018 відкрито касаційне провадження.
7.          13.11.2018 від Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надійшов відзив на касаційну скаргу. Просить відмовити в задоволенні скарги та повідомити його про розгляд справи. 
8.          Скаржник подав пояснення на відзив касаційної скарги.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.           ОСОБА_1 разом з ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 є членами ФГ "Демковецьке".
10.          Наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області № 22-1242 -СГ від 24.01.2017 ОСОБА_1 , як члену ФГ "Демковецьке" надано дозвіл на поділ земельної ділянки площею 17,4491 га (кадастровий номер 6824283200:05:004:0001), що перебувала в оренді ФГ "Демковецьке" на підставі договору оренди від 03.10.2007.
11.          Загальними зборами ФГ "Демковецьке" 15.05.2017 було прийнято рішення про розпаювання земельної ділянки площею 25,47 га рівними частками між вищевказаними членами господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Радковецької сільської ради Старокостянтинівського району Хмельницької області, що підтверджується протоколом зборів членів ФГ "Демковецьке" від 15.05.2017.
12.          19.05.2017 ОСОБА_1 звернувся із заявою (з доданими до неї документами) до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області з метою отримання у власність земельної ділянки, відповідно до статі 55 Закону України "Про землеустрій" про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності площею 2,2216 га із кадастровим номером 6824283200:05:004:0014, та земельної ділянки площею 0,4680 га із кадастровим номером 6824283200:05:004:0015 за межами населених пунктів на території Радковецької сільської ради Старокостянтинівського району Хмельницької області, для ведення фермерського господарства, без зміни її цільового призначення, яка перебувала в оренді члена ФГ "Демковецьке" ОСОБА_1 .
13.          Листом № І-12984/0-9562/6-17 від 12.07.2017 Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області позивачу відмовлено у наданні дозволу з підстав не подання документації із землеустрою. Вказано, що питання щодо надання дозволу на виготовлення технічної документації може бути розглянуто лише після погодження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельних ділянок у встановленому законодавством порядку. 
Також зазначено, що згідно договору оренди земельних ділянок від 03.10.2007 в оренду передаються дві земельні ділянки загальною площею 25,47 га. Згідно з поданою заявою щодо встановлення меж земельних ділянок передаються земельні ділянки площею 2,2216 га та 04680 га, а тому для вирішення питання стосовно виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для ведення фермерського господарства, позивачу необхідно внести зміни до договору оренди щодо зміни площ.
14.           ОСОБА_1 12.07.2017 надав Головному управлінню Держгеокадастру у Хмельницькій області виготовлену технічну документацію із землеустрою, щодо поділу земельної ділянки з матеріалами про зміну площі.
15.          Наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області № 22-15771-СГ від 03.08.2017 затверджено вищевказану документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки державної власності площею 17,4491 га, кадастровий номер 6824283200:05:004:0001, в результаті поділу якої утворено шість земельних ділянок з кадастровими номерами: 6824283200:004:0014 площею 2,2216 га; 6824283200:05:004:0015 площею 0,4680 га; 6824283200:05:004:0016 площею 3,4147 га, 6824283200:05:004:0017 площею 3,8355 га, 6824283200:05:004:0018 площею 3,8758 га, 6824283200:05:004:0019 площею 3,6335 га.
16.          08.08.2017 ОСОБА_1 повторно звернувся до відповідача з аналогічним клопотанням.
17.          Листом № І-20571/0-11941/6-17 від 17.08.2017 Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні клопотання та наданні дозволу на виготовлення технічної документації.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

18.          Позивач відмову вважає незаконною, оскільки в ч. 7 ст. 118 ЗК України перелік підстав відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є вичерпним. Відповідачем таких не встановлено.
Також безпідставними вважає вимоги відповідача про необхідність внесення змін до договору оренди щодо зміни площі земельних ділянок, оскільки площа земельної ділянки не змінилась.
19.          Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що до моменту погодження технічної документації із землеустрою дана земельна ділянка не була поділена. Факт виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки не означає її поділу. Отже, на час звернення позивача фактично не існувало земельних ділянок, які він хотів отримати для ведення фермерського господарства.
Зазначає, що 08.08.2017 позивач повторно звернувся з аналогічним клопотанням, однак відповідно до вимог ч. 6 ст. 118 ЗК України до клопотання не були додані відповідні документи.
Крім того, вважає, оскільки термін дії договору оренди земельних ділянок від 03.10.2007 закінчився, відмова Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 17.08.2017 є обґрунтованою.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач повинен був прийняти одне з рішень про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою або про відмову у наданні відповідного дозволу із зазначенням причин відмови. 
Підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Відповідач повинен був розглянути заяву позивача з урахуванням дати її подання 08.08.2017. При цьому, закінчення строку договору оренди не є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
21.          Суд апеляційної інстанції дійшов протилежних висновків та відмовив в задоволенні позову. При цьому, суд апеляційної інстанції погодився з судом першої інстанції, що відповідач безпідставно відмовив позивачу у наданні дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою, чим порушив його право як члена фермерського господарства на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельної ділянки у розмірі земельної частки (паю).
22.          Незважаючи на це, в задоволенні позову суд апеляційної інстанції відмовив, виходячи з того, що позивач подав клопотання про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі, а не заяву про одержання у приватну власність земельної ділянки в межах норм безоплатної приватизації.
Таким чином, оскаржуючи до суду відмову відповідача, позивач не просить розглянути дії суб`єкта владних повноважень щодо вирішення питання про надання дозволу на виготовлення технічної документації, як зазначено у заяві від 08.08.2017, а доводами позовної заяви є саме законне право позивача на отримання у приватну власність земельної ділянки. Проте з такою заявою позивач не звертався.
Тому, на думку суду апеляційної інстанції, позивачем невірно обраний спосіб захисту, так як право позивача на отримання у приватну власність земельної ділянки в межах норм безоплатної приватизації відповідачем не порушено в зв`язку з відсутністю заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

23.          У касаційній скарзі позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції правильно зазначив про незаконність відмови в наданні дозволу з підстав, визначених ч. 6 ст. 118 ЗК України, проте суд неправильно визначив предмет позову і, як наслідок, безпідставно відмовив в позові. 
Предметом позову є зобов`язання відповідача надати дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою, а не дозвіл про передачу у власність земельної ділянки, оскільки лише на етапі затвердження проекту землеустрою вирішується одночасно питання про передачу земельної ділянки у власність. Відповідно, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є першим етапом, який передує затвердженню проекту відведення і передачі земельної ділянки у власність.
24.          У запереченнях на касаційну скаргу відповідач зазначає, що до моменту погодження технічної документації із землеустрою дана земельна ділянка не була поділена, а виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки кадастровий номер 6824283200:05:004:0001 не означає її поділу. Тому відмова була правомірною. Бажані для відведення земельні ділянки не могли перебувати в оренді позивача, оскільки після поділу земельної ділянки не було внесено змін до договору оренди. Крім того, позивач не надав документи, що підтверджують його досвід роботи у сільському господарстві, наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.
26.          Головним питанням спору є надання правової оцінки відмови у наданні дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 2,2216 га із кадастровим номером 6824283200:05:004:0014, та 0,4680 га із кадастровим номером 6824283200:05:004:0015 для ведення фермерського господарства. Підставами позову є відсутність передбачених статтею 118 ЗК України обставин, за яких може бути відмовлено у наданні зазначеного дозволу.
27.          Насамперед Суд звертає увагу, що земельні ділянки, бажані позивачем для відведення, спочатку перебували в складі земельної ділянки площею 25,47 га, (складалась з 2 земельних ділянок - 8,0153 га та 17,4491 га), яку на умовах оренди використовувала ФГ "Демковецьке". Згодом його члени прийняли рішення про розпаювання цієї земельної ділянки площею рівними частками між собою. Внаслідок цього наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області № 22-1242 -СГ від 24.01.2017 ОСОБА_1 , як члену ФГ "Демковецьке" надано дозвіл на поділ земельної ділянки площею 17,4491 га (кадастровий номер 6824283200:05:004:0001), а наказом № 22-15771-СГ від 03.08.2017 затверджено вказану документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, в результаті чого утворено шість земельних ділянок, зокрема, з кадастровими номерами: 6824283200:004:0014 площею 2,2216 га; 6824283200:05:004:0015 площею 0,4680 га.
28.          Відтак, після утворення окремих земельних ділянок члени фермерського господарства, в тому числі й позивач, хотіли отримати безоплатно у власність земельні ділянки для ведення фермерського господарства на загальних підставах, передбачених статтями 116-118 ЗК України. 
29.          Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення фермерського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. 
30.          Згідно частини 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
31.          Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення. 
32.          Водночас, згідно із статтею 118 Земельного кодексу, орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені у суді.
33.          Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
34.          Колегія суддів погоджується з судами попередніх інстанцій, що оцінюючи підстави відмови у наданні позивачеві дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що станом на час звернення до відповідача вдруге (із клопотанням від 08.08.2017), документація із землеустрою щодо поділу земельної ділянки на шість окремих вже була затверджена. Таким чином, з цієї підстави відповідач протиправно відмовив у наданні дозволу. 
35.          Разом з тим, колегія суддів зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно визначив предмет спору та неправильно застосував до правовідносин статтю 118 ЗК України. 
36.          Зі змісту позову вбачається, що позивач просив надати йому саме дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Отримання такого дозволу є лише одним із перших етапів процедури відведення безоплатно у приватну власність громадян земельних ділянок. Отже, із заявою про отримання у приватну власність земельної ділянки позивач і не повинен був звертатись. Отримання земельної ділянки у власність є лише кінцевою метою (завершальним етапом) процедури, передбаченої статтею 118 ЗК України. Відтак, позивач правильно стверджував, що відмова в наданні зазначеного дозволу порушує його законне право на отримання у приватну власність земельної ділянки, а обраний ним спосіб захисту є правильним.
37.          Зважаючи на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі для ведення фермерського господарства, а не з заявою про одержання у приватну власність земельної ділянки в межах норм безоплатної приватизації.
38.          Отримання такого дозволу є лише одним із перших етапів процедури відведення безоплатно у приватну власність громадян земельних ділянок. Отже, із заявою про отримання у приватну власність земельної ділянки позивач і не повинен був звертатись. Отримання земельної ділянки у власність є лише кінцевою метою (завершальним етапом) процедури, передбаченої статтею 118 ЗК України. 
39.          Відтак, позивач правильно стверджував, що відмова в наданні зазначеного дозволу порушує його законне право на отримання у приватну власність земельної ділянки, а обраний ним спосіб захисту є правильним. Позивач хотів отримати земельні ділянки як член фермерського господарства, які перебували у його користуванні, а не як громадянин, що має бажання отримати землю в межах норм безоплатної приватизації. Для цього фермерське господарство попередньо прийняло рішення про поділ земельних ділянок, тобто висловило згоду як землекористувач, а Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області затвердило документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
40.          Таким чином, суд апеляційної інстанції в цій частині неправильно застосував норми матеріального права, і як наслідок, відмовив в задоволенні позову, незаконно скасував рішення суду першої інстанції.
41.          В частині мотивів та висновків суду про протиправність відмови відповідача судове рішення не оскаржується, а тому їх оцінка перебуває за межами касаційного перегляду у цій справі. 
42.          Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
43.          Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги, скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю і залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.
44.          За подання касаційної скарги сплачено судовий збір у розмірі 1409,60 грн. 
45.          Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. 
46.          Враховуючи наведене, судові витрати у розмірі 1409,60 грн. слід стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись ст.ст. 343, 349, 350, 352, 356 КАС України, Суд, - 

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити повністю.
2.          Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року скасувати.
3.          Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року залишити в силі.
4. Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) 1409 (одну тисячу чотириста дев`ять) гривень 60 (шістдесят) копійок за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (вул. Інститутська, 4/1, м. Хмельницький, код ЄДРПОУ 38428145)

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                 Кравчук В.М.

Суддя                                                                                                    Єзеров А.А.          

Суддя                                                                                                    Стародуб О.П.